陈庆珠:美国“重返亚洲”
美国与中国必须在各个层面进行政策对话，让双方对各自的意图有更好的了解，也让双方在一个彼此都感到自在的层面上，更容易地处理课题。奥巴马政府的“重返亚洲”或向亚洲“重新平衡”战略并非从2011年11月才开始。这是一个逐渐演变的过程，而不是新的革命性的改变。事实上，即使是在奥巴马就职之前，仍在等待提名和确认职务的国家安全委员会的成员已公开表示，在夏威夷成长，并在印度尼西亚度过部分童年时光的奥巴马把自己看作是美国首位太平洋总统。他的团队将为总统量身定做外交政策。大选过后的12月和1月，我从跟人家的谈话中得知，美国将跟印度尼西亚有更多联系。东盟国家或东南亚将更受到注意。
在乔治·布什总统的两任期间，虽然美国也因为朝鲜半岛安全及海峡两岸课题而与东北亚有所接触，但焦点更多集中在伊拉克和阿富汗战争，以及反恐工作。从共和党政府到民主党政府的改变，带来的是反射反应，即恰恰要做与之前的政府相反的事。民主党人不会没有注意到布什的焦点先是在中东，到2008年则是日益走下坡的美国经济。中国正在美国曾占较大市场份额的东北亚和东南亚扩大影响力与市场。把焦点转移到前国务卿赖斯所缺席的亚洲和东盟，将让奥巴马和希拉里创建新的政绩。奥巴马的亚洲政策是在要与生机勃勃和繁荣增长的亚洲多接触的背景下制定，要加强美国的位置和影响力，并对在区域中崛起的中国的竞争作出回应。
不过，“重返亚洲”的政策是否是美国过去亚洲政策的根本性改变？时至今日，奥巴马政府已经得到不少反馈，了解到“重返亚洲”不是个恰当的用词。这样说是指美国从中东完全转向，把重点都集中在亚洲。这引起其欧洲盟友的不悦，也并不实际。不论是谁当选，美国下任总统还是不可能从中东问题脱身，因为伊朗、叙利亚和中东和平进程仍然需要关注。就算说与亚洲“重新接触”也是错误的，因为它指的是美国离开了亚洲。但事实是，美国从来就没有这样做。
从“重返亚洲”到“重新平衡”
美国自世界第二次大战之后就一直在亚洲扮演安全角色。它付出人命与财富协助击败日本帝国主义。战后，美国留在日本建设和平。在冷战期间，美国也涉足韩国和越南。它和日本、韩国、澳大利亚、新西兰、泰国和菲律宾是长期签约盟友。后来，美国东盟与中国，逼迫有苏联支持的越南从柬埔寨撤退，接受包括联合国监督选举的和平解决方案。美国的存在，是过去50年亚太地区历史的一部分。美国过去数十年来的存在，保障了全球的秩序，也为寻求发展与增长的区域国家，包括中国在内，提供稳定。这就是为什么说美国“重返亚洲”或重新和亚洲接触都给予人错误的印象。白宫倾向采用“重新平衡”来形容奥巴马最近的亚洲政策。
美国大张旗鼓的宣布，对那些密切留意美国外交政策的人来说，并不是什么新点。有时我称之为“作响”的外交政策。我们要看的是具体政策的行动。
布什政府的国家安全顾问们当时正在主张更大或更小程度的美国霸权领导，认为美国不应该害怕使用它的力量领导世界。布什政府同单边主义、伊拉克战争联系在一起，并因此而声名狼藉。我们都记得，在布什总统当选之前，他的亚洲团队成员：阿米蒂奇、沃尔福威茨、派特森、凯利和其他人撰写了一份关于亚洲政策的报告。在报告中，他们列出重新为现有联盟与联盟伙伴，特别是美日关系，注入活力，并加强和友邦关系的布什政策。布什的亚洲顾问要非克林顿化，因为克林顿并不珍惜在亚洲或东南亚的盟友关系。他们不明白为什么美国－东盟政策会因为缅甸问题而遭绑架。
布什总统在第一任期开始的时候，给予东盟国家更高的重视。他史无前例地在第一年内，在白宫见了东南亚四国首长，分别是新加坡、菲律宾、泰国和印尼。第二年3月他见了马来西亚首相。在“九一一事件”后，因为打恐战争的关系，东南亚作为2亿5000万穆斯林的家园，成为美国总统的特别关注点。作为自由贸易的支持者，布什总统在贸易课题上与东盟全面接触。他在第一个任期内和新加坡进行了美国－新加坡自由贸易谈判，之后也同泰国、马来西亚开始自由贸易谈判，但是这两个东盟国家还没有准备好，谈判没有结果。在布什总统任内，美国同另外四个国家签署泛太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership，简称TPP），成为这个协定的第五个签约国。当时，布什的愿景是建立包括亚太经合论坛（APEC）的“亚洲太平洋自由贸易区”（FTAAP）。当时，美国的担忧是被排除在亚太区域的诸多自由贸易协定谈判外，它希望参与其中。奥巴马是在就任几乎一年后，也就是2009年11月，才同意继续美国在布什任期的承诺。奥巴马非常关注他的工会支持者的反应，美国在2009年对贸易协定完全不感兴趣，因为美国人相信这会造成工作外流。因此，美国媒体在2012年把泛太平洋伙伴关系协定形容为制衡中国的工具，让协定成员国感到非常意外。希拉里出任国务卿后首次出访是到亚洲，到日本、中国、韩国，并到印尼和东亚秘书处，为这个改变发出信号。最后一次有美国国务卿在上任后第一次出访就到亚洲的，是越战时期的迪安·腊斯克（Dean Rusk）。
希拉里和助理国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）的目标是访问区域里的每一个国家，不论是东北亚或东南亚。对希拉里来说，还有太平洋论坛（Pacific Forum）及岛国。国务院倡议进行政策对话与访问，并提出“湄公河下游行动计划”（Lower Mekong Initiative）”。另外，同中国的联系也加深了，美国和中国进行了超过60场双边对话，不同层级的官员也定期会面——奥巴马总统和胡锦涛主席、希拉里和戴秉国、盖特纳和王岐山及坎贝尔和崔天凯。希拉里和坎贝尔两人使到美国－东盟的关系前所未有的加强了。他们的继任者是否能同东盟维持同样程度的联系，不得而知。人们将记得，在河内举行的东盟区域论坛（ARF）上，希拉里在谈及南中国海课题时，在海上画了一条线，强调航道自由并呼吁和平解决纠纷。
希拉里曾经设法描绘奥巴马政府对亚洲的战略与政策。自2009年以来，她每一年在出发到亚洲参加东盟区域论坛或东亚峰会（EAS）之前都发表了重要演讲。2010年的演讲题目是“亚洲的地区性架构：原则与重点”（Regional Architecture in Asia: Principles and Priorities）。2011年，她在《外交政策》上发表了题为“美；国的太平洋世纪”的长篇文章。在文章中，她说明美国将如何同亚洲交往，重申以往演讲的许多主题，建立有章可依的区域和全球秩序。美国将推动“前沿部署”外交，也就是把顶尖的外交资源分派到区域。美国将遵循六个行动方针：加强同签有协议的盟国的双边安全联盟；深化与新兴大国的工作关系，包括中国、印度及印尼；参与区域多边机构如东盟与亚太经济合作组织及迷你多边会议如“湄公河下游行动计划”；扩大贸易和投资；打造一种有广泛基础的军事存在；促进民主和人权。
然而，在2011年的檀香山亚太经合组织会议后，区域在奥巴马政府官员旋风式的亚洲之旅期间，听到其发出的强烈信息。在澳大利亚，奥巴马向澳洲国会发表有力演说，重申美国是亚太强国。他也告诉他的国家安全团队，把美国在亚洲的存在和任务视为优先考虑，削减美国国防开支不能以牺牲亚太地区利益为代价。在那之前的一天，奥巴马与澳洲总理吉拉德一起宣布，2500名美军陆战队队员将进驻澳洲进行训练。希拉里则前往菲律宾，在一艘军舰上把中国南海称为“西菲律宾海”。在2012年的香格里拉对话上解释美国的“重新平衡”军事政策时，美国国防部长帕内塔表示，美国部署于太平洋和大西洋军力的比例，将从目前的50:50调整为60:40。
美国的言行让区域氛围升温
这些对区域强国有什么影响呢？对中国有什么含义？对东盟有什么意义？
美国的谈话和行动无疑让区域的氛围升温。另一方面，因为它在中国南海的举动，中国肯定知道外界对它的看法。这样的担忧已出现了：中国可能已偏离让它赢得许多赞赏者与朋友，并在过去10年扩大其影响力的和平崛起政策。
自去年“重返亚洲”或向亚洲“重新平衡”一直被提起后，中国肯定会问：“平衡什么时候会变成制衡？”美国是在对中国采取制衡政策吗？美国的中国通急忙表示：“这不是制衡。冷战期间对苏联的制衡是很不一样的。”
我的看法是，即使美国尝试这么做，中国也不能被制衡。毕竟，中国拥有3万亿美元的美国国债和美元储备。中国是美国第二大贸易伙伴，中美双边贸易额高达5000亿美元。中美必须相互依赖。现有的强国和崛起的强国必须相互合作，处理更大的跨国课题及重大的区域课题如伊朗和叙利亚。对美国来说，制衡等于是和自己过不去。况且，区域的国家也不愿意成为这样的游戏的一分子。
重要的是，美国与中国必须在各个层面进行政策对话，让双方对各自的意图有更好的了解，也让双方在一个彼此都感到自在的层面上，更容易地处理课题。
美国时常表示不反对一个和平与繁荣的中国的崛起。希拉里在上一回访问北京时表示，双方正为守成大国和新兴大国相遇的老问题寻找新答案。但眼前的道路可能满布荆棘，因为涉及的课题实在很复杂。美国与中国在区域里都需要朋友，以便在出现误解或误会时给予帮助。
对东盟来说，我们正进入两个大国在处理相互间关系的艰难时期。我们会被夹在中间，承受来自双方的压力。东盟要成为中美双方的朋友。我们希望中国不要采取这样的外交态度（John Foster Dulles）“如果你不同我们站在同一立场，便是与我们对立”的负面态度。我们希望能够解决南中国海的争端。我们已经在金边举行了会议，应该进一步努力。这会加强东盟－中国的关系。
本文为陈庆珠大使在11月5日第七届中国—新加坡论坛上的发言稿。
作者是新加坡外交部巡回大使
