反腐体制改革寻路
各方都在呼吁一个强大、集中和垂直管理的反腐机构。但这个超级反腐机构应该属于纪委、检察院还是法院？
特约撰稿｜陈良飞
8月27日，新华社新闻通稿公布了当天的中央政治局会议关于十八届三中全会于今年11月份召开的决定。细心的读者则发掘出了通稿中的另一句话，这句话的内容是：“要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。”
一石激起千层浪。中国政法大学副校长、著名行政法学家马怀德在受访时郑重宣告：中国纪检体制改革即将破题。
繁复的反腐体制
对于一般民众来说，要弄清中国的反腐败机构和管理体制是一件相当困难的事情。
目前，无论是中央层面，还是地方层面，同一层级政权系统均拥有多个反腐败机构，分别隶属于执政党、行政系统和司法三个不同的权力系统。
一个典型的例证是，无论是纪委在党代会上所作的工作报告，还是各级人民检察院、法院在全国或地方两会上提交的年度工作报告，都会专门辟出章节来披露前一年或前五年全国或各地查办（判决）案件数量、涉案金额、涉案人数等数据。
隶属于执政党系统的反腐败机构即党的各级纪律检查机关，一般简称“纪委”。隶属于行政系统的反腐败机构包括各级行政监察机关和国家预防腐败局。隶属于司法系统的反腐败机构包括检察院的反贪机关、反渎职侵权机关和职务犯罪预防机关。
中共的纪律检查工作最早可以追溯到1927年4月成立的中央监察委员会，1949年之后，纪检工作进一步加强。1949年11月9日，中共中央发出由中央政治局通过的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，旨在实行党内监督。朱德为中央纪律检查委员会书记，由朱德等11人组成中央纪律检查委员会。各级纪律检查委员会随后相继成立。“文革”期间，纪委机构和工作被取消和停顿下来，直到1978年十一届三中全会后才恢复。1986年，国家恢复成立新的国家监察部。
1993年，纪委和监察合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制，使党的纪律检查和行政监察两个方面的工作紧密配合，形成了党政监督的整体合力。
国家预防腐败局设立于2007年5月31日，属于国务院直属机构，负责全国的预防腐败工作，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。在国家预防腐败局挂牌后，各省份也纷纷跟进，设立省级预防腐败局。广东省更是走在全国前列，已在2012年10月之前于省一级和21个地级以上市全部设立了预防腐败局，在全国率先实现了省、市预防腐败机构的全覆盖。
在检察院内部设立反贪局也是从广东先行的。1989年，身处改革开放前沿的广东贪污贿赂犯罪高发，为有效遏制日趋严重的贪污贿赂等经济犯罪，当年8月18日，广东省人民检察院反贪污贿赂工作局挂牌，标志着中国第一个反贪局正式成立。随后，全国其他省份相继成立反贪局。1995年，最高人民检察院反贪污贿赂总局正式挂牌。
与此同时，众多的反腐败机关在领导体制上分别隶属于对应层级党委、政府和司法系统，且主要由本级党委、政府和司法系统所管辖。目前，除了预防腐败局，这些反腐败机关从中央到县级，乃至到乡镇层级党委政府中都有设立。
这里所列的反腐败机关还不包括审计、工商、公安和司法审判机关（法院）。实际上，隶属我国行政系统的审计、工商和公安机关也都承担一定的查办腐败案件的职能。
以审计署为例，今年5月10日，审计署发布了对华能、国电等10家央企2011年度财务收支审计结果公告。审计署企业审计司负责人魏强在发布报告后表示，这次审计查出多起个人重大线索，因涉嫌违法违纪，审计署已移送纪检监察或司法机关立案查处。
根据《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规，工商机关有调查惩处商业贿赂犯罪的权力，而公安机关调查惩处一些经济犯罪案件时也会和腐败犯罪产生重叠。
当然，所有的反腐专家都一致认为，各级纪检部门是我国反腐机构的核心，也是查办贪腐案件的主力军，这一点毫无疑问。
职能交叉重叠
除了反腐机构繁多之外，各反腐机构职能交叉重叠的普遍现象，也一直为研究反腐制度的学界人士诟病。
我国目前的反腐体制是在改革开放以来的反腐工作实践中逐步形成的，具有多部门、多层级、职能交叉的特点。
以惩治、预防和教育三大职能划分来看，纪检监察机关和检察机关都分别承担这三项职能的全部或者一部分。例如，纪检监察机关承担惩治、预防和教育职能，国家预防腐败局承担预防职能。检察院的反贪、反渎机关承担惩治功能，职务犯罪预防机关承担预防职能。
今年3月初，监察部网站第一次公布了中央纪委、监察部内设机构图。根据该图，中央纪委、监察部一共设立了10个纪检监察室负责案件查办工作。除此之外，中央纪委、监察部的内设机构还包括预防腐败室、宣传教育室等，分别承担相应职能。
各级纪检监察机关与中央纪委、监察部的内设机构基本类似，只不过基层纪委监察机关由于人数不足，有些内设机构合并设立或者工作人员身兼多职。
在公布内设机构图的同时，长期不为外界熟悉的纪检部门查办案件的工作程序框图也首次对外界披露。根据这一框图，目前纪检部门办案程序分为5个阶段，分别是受理、初步核实、立案、调查、移送审理。
具体来说，受理是指接受违反党纪政纪行为的线索和材料，并予以处理；初步核实是指按照规定对受理的违纪违法线索和材料进行初步核查和证实；立案是指按照管辖权限，经初步核实认为确有违纪违法事实，依照规定决定立案；调查是指通过调查收集证据，查明违纪事实；移送审理是指经过立案调查并需要追究党纪政纪责任的案件，在调查终结后向案件审理部门移送。
一位地方纪委人士说，如果纪检机构的案件审理部门审结后，有违反党纪政纪的行为就会作党纪政纪处理，比如“双开”（开除党籍、开除公职）、留党察看等，如果有涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理。
对于涉嫌犯罪官员作党纪政纪处分的时间点，这位纪委人士表示，既可以在移送司法机关前，也可能等到法院判决后，再进行处分，没有统一规定。比如重庆市原副市长王立军是在被判刑后才被“双开”，而山东省原副省长黄胜在今年5月获刑，却早在去年6月即已被“双开”。
一个外界普遍关心的问题是，纪检部门和检察院反贪局在办理官员贪腐案件尤其是涉及高级别官员时，是否存在先后顺序。上述纪委人士表示，纪委和检察院都是根据受理的案件线索独立办案，并没有所谓的先后顺序，“只是在有需要的时候会在一起商量，寻求对方帮助”。
省部级以上官员的查办程序则有所不同。安徽金亚太律师事务所主任王亚林曾经代理过多起高官贪腐案件。据他了解，由检察机关直接查处，没有经过纪委先行调查的案件中，也不乏副厅级干部，“不过副省级以上涉嫌贪腐官员一般需要中央纪委先行查处，查办副厅级以上官员也需要先向有关领导汇报再进行查处”。
从近10年来近80名省部级腐败官员的查处程序，其案件无一例外地先经由中央纪委查处，对于涉嫌违法问题的官员再移送司法机关。
复旦大学腐败与廉政建设研究中心主任李辉认为，纪检监察机构对于腐败分子的最高处罚也只能是“双开”，它没有司法处罚的权限，这对于腐败分子的惩罚来说是远远不够的。
10年改革论得失
最新一轮的纪检体制改革可以追溯到2002年中共十六大。
10年来，中国反腐体制的改革主要集中于三个方面：对派驻机构实行统一管理制度、成立专门的预防腐败机构——国家预防腐败局以及成立反腐败协调领导小组制度。
派驻机构统一管理改革是近10年来力度最大的改革举措。2002年，中央纪委、监察部对驻卫生医药部门和国家工商管理总局纪检监察机构实行了统一管理试点，之后2003年又增加了5个部门。
2004年，中央纪委、监察部正式出台实施意见，对派驻机构进行了“垂直化”管理的领导体制改革，由以前的双重领导体制改为由中央纪委和监察部直接领导，派驻干部也由中央纪委和监察部统一管理。
该意见同时明确，派驻纪检组组长继续担任派驻部门的党组成员，但其由中央纪委向中央组织部提名并考察，由中央纪委呈报中央任免。此后，中央纪委又陆续出台了一系列文件，进一步细化了派驻机构的管理办法。李辉认为，干部管理上的改革是派驻制度改革中最为关键的一点。
2007年5月31日，中办、国办发出通知，决定设立国家预防腐败局，列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。设立国家预防腐败局有两个原因：其一，要加强制度设计在反腐败中的比例，执行源头治理和加强预防的反腐败策略；其二，应对国际上对中国腐败治理的舆论压力，履行《联合国反腐败公约》相关规定和缔约国的义务。
另外，由于中国反腐败的模式是由多个部门合作完成的，因此协调工作就显得尤其重要。近年来，中央和各地先后成立了反腐败协调小组，专门用来解决反腐败行动中的部门间协调问题。
今年5月，新一届中央领导层履新以来，中央纪委又对巡视工作进行了幅度较大的改革。
新一轮的巡视制度于1996年正式启动。在1996年至2003年的摸索运行阶段，巡视制度的主要职能便是发现和反映腐败线索，为办案提供服务。到2003年巡视制度正式运行时，中央根据现实情况对巡视范围进行了扩充，加入了检查各地贯彻中央路线、方针、政策和决议执行情况的内容。
今年5月17日，中央巡视工作动员暨培训会议上，中央纪委书记王岐山明确宣誓将调整巡视工作的重心，让巡视回归其最开始和主要的职能：发现和反映违法违纪线索。为增强工作的针对性和有效性，巡视工作也被赋予新的工作手段———抽查领导干部个人有关事项报告。王岐山还表示，巡视组组长将不再是“铁帽子”，一次一授权。
对于这些近年来着力推行的改革措施的效果，国家行政学院教授汪玉凯在受访时坦率地表示，“似乎改革效果没有充分显现”。
纪检再改革寻路
事实上，无论是学术界，还是纪检机构高层人士，对于进一步加大反腐体制改革力度的呼声日益高涨。
6月24日，中央纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权在中央党校主办的《学习时报》上刊登署名文章，呼吁建立“国家反腐败委员会”。
赵中权称，我国现行反腐败机构设置较为分散，缺乏统一、相对独立的反腐败部门可考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构。
由于赵的特殊身份，该文获得了外界的高度关注，并引发外界对该文是否为“测试水温”文章的广泛联想。除了设立“国家反腐委”的呼吁外，体制内反腐学者近年来也一直倡议设立“廉政特区”、“政改特区”进行反腐试点。无论是“廉政特区”构想还是“政改特区”试点，最关键的一步都是进行反腐机构整合，成立一个被赋予很大权限、不受其他政府部门制约的独立反腐机构。
对于反腐机构设置上存在的问题，并非第一次被提出。改进的建议往往从纵向和横向两个维度进行整合。
任建明认为，巡视制度和派驻制度都是相当局部和微观的改革，要起到实效，纪检体制还需要有一个更大的改革力度。横向上，分散的反腐机构整合为一个统一的反腐机构，并按专业分工的原则来设置内部机构。
任建明说，这样做其实是“将1993年实施的纪检监察合署式改革进一步普遍化和彻底化”。
纵向上，对反腐机构进行垂直管理。将隶属于地方各级党委政府的反腐机构剥离出来，受中央垂直管理。
纵向垂直化管理的一个现实障碍是现行党章明确规定，地方纪检部门隶属于同级党委和上级纪委双重领导。任建明说，现实中，地方纪检以同级党委领导为主，不利于有效发挥其对同级党委的独立监督作用。
任建明建议，可以先进行地方试点，在条件成熟的时候再修改党章。
除做到纵向和横向的整合之外，任建明还建议，要通过体制改革和立法对反腐机构进行充分授权并对反腐机构加大内外部制约。这些权力包括独立接获腐败举报、独立对举报信息的调查价值作出判断并决定是否启动调查、秘密调查权以及推行预防制度的强制权力等。
呼吁建立集中、强大的反腐败机构的呼声不绝于耳，只是权力整合的思路有别。中国人民大学法学院教授何家弘呼吁，以检察系统内部的反腐机构为主体，整合纪检监察的人员和机构。
由于地方各级检察机关的人事权和财物权实际上掌控在地方党委、政府领导手中，导致检察机关的“腰板”硬不起来，何家弘建议，成立最高检-省级-地市级的三级反贪腐机构，垂直领导，不受地方政府的掌控。
而李辉强调司法的重要性。“香港的经验告诉我们，反腐败一定要逐渐走向制度化和法治化，但是在法治化的过程中，就对证据的获取、案件的审理过程、对案件情节的认定和定罪量刑、相关法律法规的适用等，提出更高的要求。”李辉说，“这一过程，一定要逐渐由司法机构来参与和完成，因此在今后的反腐败斗争中，还要不断加强司法机关在反腐败中的作用。”
