36条生命换来血的教训
阅读提示：正视问题，亡羊补牢，既是对逝者最好的祭奠，也才更符合上海的城市精神。
外滩啊外滩
确实是个奇怪的悖论。
1843年上海开埠以来，外滩应该是个最容易出事的地方，但就是从来没事。
开埠五十年大庆，香车宝马，士绅淑女，马车汽车夹杂，到处“人山人海”，当时有众多报纸预警踩踏，结果没事。那天外滩火树银花的景象久久铭刻在历史。
记忆所及，共和国建国的每次“逢十大庆”，笔者都躬逢其盛，游览外滩，1959、1969、1979、1989、1999、2009——每一次的夜晚，彩灯和焰火都把无数的市民吸引到人民广场和外滩，人之巨流沿着南京路、九江路、汉口路、福州路、广东路缓缓移动着，一到外滩就自动分流成两股，往右，流向南市和卢湾，向左，流向闸北、虹口、杨浦……
但如今悖论灭失，“从不出事”的外滩居然也“踩踏”了。
或曰，如果公众知道跨年灯光秀易地，外滩是否仍然人群密集？
对此，作为老上海的我只想反问：知不知道“轧闹猛”是外滩的传统？年年元旦、年年国庆，我倒请问，外滩哪一次不是“人山人海”？
你若问一个上海人：你为什么去外滩？他的回答一定是“因为人多”。
你若问一个上海人：你为什么不去外滩？他的回答也是“因为人多”。
事实上，不管有灯无灯、有秀无秀，每逢节庆，外滩的人流，就像北京王府井的人流、东京新宿的人流、首尔明洞的人流、纽约时代广场的人流——那，还用问吗？
“外滩人多”，说明可以“整体预估”。但是，“人山人海”——每个老上海想都不用想就能给出的“预估”，相关领导为什么没有？！交通为什么非但不管制，反而更放开？更让人遗憾的是，作为“船头桅灯”的媒体为什么没有提出预警？或者，不敢预警？
答案在本期找。本主笔且先“呵呵……” （主笔/胡展奋）
36条生命换来血的教训
首席记者｜杨 江
【编者按】 2015年元旦前夕发生在上海外滩的拥挤踩踏事件导致36条年轻的生命逝去，49人受伤，社会影响极其恶劣。针对这起事件，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志分别作出重要批示，要求上海市全力以赴救治伤员，做好善后工作，抓紧调查事件原因，深刻吸取事件教训，及时准确向社会发布信息。
根据上海市委书记韩正、市长杨雄等同志的部署，上海市迅速成立了市政府联合调查组，1月21日上午，事发21天后上海发布了对这起事件的调查报告与处理意见。调查报告认为：对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不足，应对措施失当，是这起拥挤踩踏事件发生的重要原因。
作为一座以理性著称、管理一直位居全国前列的城市，36条生命以这样的方式逝去，留给上海的不能仅有伤痛，也不会仅是耻辱。上海市委书记韩正表示，安全是底线，要深刻吸取外滩拥挤踩踏事件血的教训。
魔鬼藏在细节里，外滩踩踏事件给我们留下了怎样的教训，城市公共安全又该如何构建？本刊对这起事件进行了深度回顾，并专访了联合调查组专家、复旦大学城市公共安全中心主任滕五晓等人。
正视问题，亡羊补牢，既是对逝者最好的祭奠，也才更符合上海的城市精神。
往年为何能做到万无一失？
细读调查报告，用一句话可以高度概括外滩拥挤踩踏事件：非不能也，是不为也。
2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动，一个标志性的节目就是在外滩上演国内最大规模的跨年3D灯光秀，经过三年的打造，外滩灯光秀已经成为上海跨年活动的一个招牌，在本地市民心目中是一个可以与美国纽约时代广场苹果倒计时和埃菲尔铁塔灯光秀媲美的城市骄傲。
“城市管理者应该给市民提供精神文化的享受，打造让他们为自己所生活的城市魅力骄傲的文化品牌，因此问题不在灯光秀本身，恰恰反倒是无数类似的活动组成了一座城市的价值。”上海政法学院城市安全中心主任章友德在接受《新民周刊》采访时认为，上海作为特大型国际都市，举办跨年灯光秀是一个很正常的活动，问题是举办一次成功、精彩、难忘的大型活动，前提就是公共安全，公共安全是第一原则，也是唯一的至高原则。
外滩作为上海标志性的地点，已经成为了上海的城市符号、人员最为密集的旅游景点，这样特殊的地点，即便不举行灯光秀这样的活动，人流量对安保工作也是巨大的考验。2014年12月31日前的实践表明，上海其实是有能力应对这种考验的，甚至可以说已经摸索构建了一套行之有效的管理经验。
让我们先来看看这次拥挤踩踏事件发生前，上海外滩安保工作是如何做到成功避免突发事件的。
数据统计，在外滩长约3.8公里的狭长地带，每年有超过1.2亿人次中外游客，安全的压力落在了黄浦区的管理部门身上，到了国庆、跨年这样的重要节日，还要调动市一级的力量增援。
黄浦区公安将整个外滩区域“分段切块包干”——除设在中山东一路的指挥中心外，外滩、南京东路、豫园、人民广场各设责任区，确定责任人，针对可能发生的情况，还“一事一方案”准备了多套预案。
中共上海市委机关报《解放日报》在总结2013年外滩安保工作经验时写道，一名外滩派出所的民警称国庆长假前，他们接受的任务部署简洁明了，一上岗就知道自己在哪里、做什么、怎么做，因为方案做得很详细，一旦发生紧急情况会立即有机动力量策应，“我只需要坚守我的岗位就行”。
为了应对人流，黄浦警方还发明了“开关式过马路”的疏导方式——红灯时，民警手拉手拦住人群，绿灯时，民警转换队形，在斑马线两侧排成人墙，护送人流过马路。
这一做法一度成为了外滩地区一道特殊的风景线，被广为称赞。
在长期的实践和演练中，黄浦警方还总结出了大型活动疏导人流的其他技法，除了“开关式”，还有波次放行、空格站位、包块引领、几何队形、注水引导等多种方式。
这些被本地媒体肯定的经验，并非出于宣传的吹捧，而是被实实在在的效果证实行之有效的。以2013年国庆为例，外滩每天人流量上百万人次，井然有序，连一只鞋子都没有捡到过。要注意，这样的效果是在当年连封路都没有真正实施的前提下实现的。
灯光秀在外滩连续举办三年，每次都是人山人海，2014年新年前夜的外滩灯光秀，更是聚集了30万人次。根据上海市公安局一名内部人士的透露，通过数据分析，这一年的外滩人员密度已经达到了一平方米7个人，在市公安局的层面来看，当然是对公共安全发出的一个危险信号。也正是基于这样的原因，上海市公安局一直反对黄浦区在外滩举办灯光秀这样的大型活动，这也才有了2015年元旦前夜外滩灯光秀移师“外滩源”并缩小规模的“新情况”。
尽管前三年人员涌动的情况也同样令人害怕，但却同样做到了万无一失，当时是怎么做到的呢？.jpg)
首先，那三年，对外滩一带的交通实施了较为严格的管制，外滩附近的中山东一路、北京东路、四川中路等区域禁止一切车辆通行，黄浦江东金线轮渡停航、黄浦江人行观光隧道关闭，地铁2号线、10号线南京东路站封站。以2014年元旦跨年灯光秀为例，上海市公安局提前一周就发布了交通管制公告。
其次，在安保力量上，从市一级到区一级都投入了大量的人力物力，2014年元旦前三个月，警方就开始介入进行风险评估、方案策划，根据公开资料，灯光秀当晚，公安调配了6000警力，但实际上根据《新民周刊》记者的了解，算上参与维持秩序的武警、协警、学警、志愿者，负责安保工作的人员有1万多之巨。
那三年，游客要到达外滩观景平台，需要经过四道管控防线，也就是说真正进入核心区域的人数始终都在可控范围内，而组成这些防线的就是武警、公安、协警以及志愿者。
上海市安监局、上海市质监局为了灯光秀的动态设备安全还共同会诊，市建交委也为外滩的水电燃气安全派专人看守总闸，黄浦江上，海事局还增派了水上巡逻艇。
经过这样的梳理不难发现，万无一失的实现得益于各部门安全责任意识的高度到位，以及精细化的管理。
信息传播中的严重不对称
2015年的外滩元旦跨年灯光秀与倒计时活动移师“外滩源”有着怎样的背景？根据调查报告，鉴于安全方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海旅游局、上海广播电视台协商后，于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，另择地点，活动现场人数将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。
《新民周刊》从另一渠道了解到，此前黄浦区申报外滩新年倒计时活动时，就已经被上海市政府否决，因为上一年的数据分析发出了危险的信号，市公安局认为在外滩风景区举办这样大型的活动不利于安全。往年为配合外滩跨年倒计时活动，牵扯了过多的警力，增加了上海全市的安保压力，三年来为配合灯光秀进行的交通管制也一直被部分市民批评为“给民众出行带来了困扰”。
已经成为标志性跨年活动的灯光秀，黄浦区不愿意放弃，当然，按照专家观点和民众意愿来看，也确实没有放弃的必要。
“外滩源”距离外滩500米，位于万国建筑博览群相对封闭处，且2015年元旦前夜的这场灯光秀需要凭票观看，票也不对外公开发售。
那么，原本已经被此前多年实践证明行之有效的那一套安全管理体系为何在这一次没有发挥应有的作用？
上海市政府同意黄浦区暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动并另择地点举办活动时，明确要求“谁主办，谁负责”，坚决落实属地管辖，切实把责任落到实处。然而，黄浦区对新年倒计时活动变更风险未作评估，对新年倒计时活动变更的信息宣传严重不到位，调查报告认为，“大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。”
“外滩”和“外滩源”这两个根本不同的概念，即便对一些常年生活在上海的人而言都很难厘清，更不用说慕“外滩”之名而来的外地游客了。
调查报告指出，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息，但是直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”、“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。
根据《新民周刊》调查，跨年夜前一周，上海本地网络新民网曾发布一条短消息称外滩灯光秀不再举办，此后上海的各传统纸媒进行了追踪报道。2014年12月25日，《东方早报》确切报道了跨年灯光秀移师“外滩源”的消息，黄浦区旅游部门一负责人介绍，尽管改在“外滩源”举办，今年的跨年灯光秀仍非常精彩。这名负责人称，届时现场观众将限制人数、凭票入场。
遗憾的是，正如调查报告指出的，黄浦区的宣传不充分、不及时，尤其没有对公众重点解释清楚“外滩”与“外滩源”的区别，以至于民众大多还以为外滩仍然会举办灯光秀。
复旦大学城市公共安全中心主任滕五晓是此次事件联合调查组邀请的7名专家之一，他在接受《新民周刊》专访时指出，“很多事情看似偶然，其实有必然性。有些事件的发生纯粹就是细小疏忽引起的，如果每个人都注意处理好这些细节，就会大大减少恶性事件发生的几率。”
市一级部门否定外滩风景区灯光秀活动，移师“外滩源”且规模缩小后，2015年元旦跨年灯光秀的安保级别就降为了区级，担子完全落在了黄浦区的肩上。“管理当然是一个大问题，市里否定后，区里还在搞活动，我相信也是有方案的，但这些方案有没有得到很好的落实？”滕五晓认为，动态的城市每时每刻都在发生变化，给城市公共安全带来很大的挑战，但我们目前有很多技术手段完全可以在12月31日前就发现人们在社交平台上的讨论热点，比如：发现民众还误以为外滩仍然有灯光秀，发现人们还是很热衷前往外滩跨年。
“现在都在建设智慧城市、智能社区，但在实际管理中如何让这些技术真正发挥对城市公共安全的作用？”滕五晓认为通过大数据分析，比如通过移动电话的密布情况，可以及时发现外滩一带人员聚集的情况，通过地铁等交通实况也可以掌握，实际上，在悲剧发生前的22点37分，上海地铁全网14线337座车站已共计运送乘客超过1000万人次，打破了最高纪录，21点时，就已经有不少网友在微博发照片反映外滩附近人山人海难以移动。避免悲剧的机会不是没有，“我们掌握了很多的技术，完全可以发布到游客手里”。
“应该动用更多有效的信息传播渠道，比如各种社交媒体，让尽可能多的人获知，而不是当晚靠民警面对不断涌向外滩的人流去扯破嗓子喊。”章友德反思说。他认为，教训实在太深刻了，在这次事件中遇难和受伤的主要是年轻人，新一代的年轻人有自己不同于比他们年长一代甚至几代人的娱乐方式、庆祝跨年的方式，80后、90后的一代人对元旦、圣诞这样的节日更有认同感。“管理方式、服务方式应该跟得上管理对象的变化，但很遗憾，现在看来还没有转变理念。”
“信息传递和接收的方式已经发生了根本变化，不能再仅仅依赖传统媒体有限的信息发布，而要充分适应年轻人电子阅读的习惯，完全可以通过移动终端告知他们外滩没有灯光秀活动，并对他们及时发布安全警示。”章友德提醒，信息发布一定要考虑到接收主体的特点，做到迅速及时、有效，何况这是外滩取消灯光秀的第一年，很多公众还没有习惯。
安保级别降为“区级”后的改变
根据调查报告分析，外滩拥挤踩踏事件是一个多重因素叠加的结果。除了未对活动变更作风险评估与活动变更信息宣传严重不到位外，这起事故发生的原因还被认为有以下几点——预防准备严重缺失，对监测人员流量变化情况未及时研判、预警并发布提示信息，应对处置不当。
如滕五晓前述所言，黄浦区对外滩风景区当日的安全保卫工作是有方案的，问题是这样的方案，调查组认为“严重缺失”。
具体来看，黄浦区政府12月9日在常务会议上明确“区公安分局要会同区市政委等部门做好活动预案，尽快梳理活动当天全区范围内各类迎新活动，认真研究应对方案，做到统筹协调、有序安排，合理部署各类保障力量，确保外滩、人民广场、新天地等重点地区安全有序。”然而，作为主要管理责任主体，黄浦区政府12月31日当晚并未严格落实24小时专人值班和领导带班制度。
黄浦区公安分局并没有按照黄浦区政府常务会议的要求去做，在编制新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专
门评估。
门评估。 黄浦公安分局12月25日制定了新年倒计时活动安全保卫工作方案，主要内容是成立新年倒计时活动安保工作指挥部，下设现场管控、外滩及南京路沿线秩序维护两个分指挥部。根据调查，黄浦公安分局仅会同区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。记者注意到，其中陈毅广场安排了60名警力，发生拥挤踩踏事件的阶梯处安排了7名。
当天黄浦区公安分局共安排了安保警力771名，除上述安排在外滩风景区及南京路沿线的350名警力外，其余警力分别用于外滩源活动现场管控、反恐处突、综合保障、公共安全管理与机动力量武警等。
上海市公安局主要领导在12月30日的安保维稳工作动员部署视频会上曾专门强调，上海中心亮灯和灯光秀仪式可能造成陆家嘴、外滩等相关区域短时间内游客大量聚集，要求按照“一活动一方案”、“一点一方案”的要求，制定周密安保工作方案和应急处置预案，加强活动现场警力配置。如此对照来看，黄浦区相关部门的工作严重不到位。
《新民周刊》在这起事件发生后曾调查，外滩往年的限行政策在当天也取消了，车辆不再限行，地铁南京东路站也照常开通，而且上海市最为繁忙的两条地铁线1号线、2号线在12月31日这天晚上还延时运营了80分钟。
地铁1号线与2号线在人民广场处交会，2号线人民广场站的下一站就是南京东路站，然后从外滩下方穿过黄浦江到达浦东。根据地铁部门的信息，实施延长运营后，大批乘客纷至沓来，当晚9点左右，南京东路地铁站就迎来了大客流，为此启动了限流引导乘客有序进站的措施。
取消交通限行尤其是地铁延时的初衷，当然是为了方便群众出行，因为往年民众对此类时刻的地铁延时运营的呼声一直很高。但客观上，这一措施确实给人流大量涌向外滩地区带来了交通上的便利。还有一个细节被忽视了，当晚，南京东路步行街的商户大多在进行打折促销，23点左右这些店铺开始打烊，这也解释了路面人流在23点左右为何突然激增的状况。
在地理位置上，南京东路往东走正对着陈毅广场，游客拾级而上就是外滩观景平台，此处一直是观赏黄浦江两岸景色的最佳地点，不用说这样的重要节日，即便是平时，也是外滩人流最为集聚的地点。
根据调查，事发当晚20点起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势，数据综合分析，当晚外滩风景区人流量，20至21点约12万人，21点至22点约16万人，22点至23点约24万人，23时至事发时约31万人。
12月31日23点06分，距离踩踏事件发生近30分钟前，“@上海轨道交通俱乐部”曾发布微博警示说，外滩虽已取消灯光秀倒计时活动，但很多市民或者出于各种原因涌向外滩，导致外滩地区人多拥挤。但遗憾的是，这条微博只有297人转发，当时被裹挟在人流中被推着前进，一心沉浸在节日快乐氛围中的人们，不要说会否看到这条微博，即便看到了，恐怕也很难抽身。
比往年明显减少的武警、民警淹没在汹涌的人流中显得势单力薄，民警扯破嗓门也不敌人群的嘈杂，往年大显神威的“开关式”、“波次放行”、“空格站位”、“包块引领”那一套安保措施没能再像往年那样发挥作用。
调查报告认为，从20点至事件发生，外滩风景区人流量上升，黄浦区公安分局指挥中心没有严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人流量检测情况的工作要求，也未及时向黄浦区政府总值班室报告，黄浦区公安分局对各时段人流量快速递增等变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展，对上海市公安局多次提醒的形势研判要求也未作相应。
调查报告披露的情节令人警醒，20点12分，上海市公安局指挥中心要求黄浦公安分局指挥中心整点上报外滩风景区和南京路步行街人员流量情况。20点20分，黄浦公安分局指挥中心上报，外滩风景区观景平台人流量5成，而这其实是民警凭经验对人员密集程度的判断。
记录显示，一直到22点45分，黄浦公安分局对市公安局上报的外滩风景区观景平台人员流量都是“5成”、“5-6成”，21点39分，黄浦区公安分局外滩分指挥部蔡立新曾回复黄浦区公安分局指挥中心，外滩风景区人员流量6-7成，但电台和电话记录未显示上报上海市公安局指挥中心。
针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作出了部分调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落实上海市公安局相关指令，处置不当。
记录显示——
20点25分，黄浦区公安分局局长助理陈荣霖开始要求指挥中心收集辖区内各派出所可调用警力数；
20点27分，黄浦公安分局局长周正要求采取“铁马”措施，每隔10米安排1名警力；外滩风景区观景平台入口设立单向通行警戒带。此后，黄浦公安分局根据人员流量情况，对现有警力部署进行调整。
21点13分，黄浦区公安分局调集辖区5家派出所40名警力增援南京路沿线；
21点18分，通知警训队20名警力增援外滩分指挥部；
22点44分，周正要求南京路沿线警力设置拦截线减缓人群往外滩方向流动；
……
经调查，截至23点30分，黄浦公安分局在外滩风景区、南京路沿线共布置警力510名，其中陈毅广场80名（阶梯处13名），南京路沿线150名。
值得注意的是，当晚20点31分，上海市公安局主要领导曾致电黄浦区公安分局局长周正，要求重视外滩风景区人员流量情况，落实安保措施。22时，上海市公安局副局长陈臻提示周正，外滩风景区人员已经很多，要求其进行安全评估，如有需求及时提出，遗憾的是，黄浦公安分局没有提出需求。
22点12分，上海市公安局指挥中心指令调集静安、虹口、闸北等分局500名警力增援黄浦公安分局，约一小时后，增援力量陆续从全市到达外滩风景区各部署点。
23点24分，上海市公安局指挥中心曾建议黄浦公安分局对外滩风景区沿线对机动车进行改道分流，实施交通临时管制措施，但黄浦公安分局回复，周正的意见是继续保持交通舒畅，否则老百姓会认为外滩风景区有大型活动。
22点37分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压。
拥挤踩踏事件发生。
城市公共安全常态化管理机制
联合调查组认为事件调查结果警示我们，领导干部思想麻痹是城市公共安全的最大隐患，安全责任落实不力是城市公共安全的最大威胁。按照依法依规严肃问责的要求，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》、《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，以及市、区相关部门的“三定方案”，黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。
在对事件原因进行深入剖析的基础上，联合调查组提出五点整改建议：
（一）切实落实安全责任制，大力增强“红线”、“底线”意识；（二）切实加强对大人流场所和活动的安全管理，进一步落实和完善相关制度规定；（三）切实加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力；（四）切实加强应急联动，进一步强化应急处置能力；（五）切实加强宣教培训，进一步提升全社会公共安全意识和能力。
上海市委书记韩正说，“12·31”外滩拥挤踩踏事件，是一起造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。如果我们各级领导干部安全意识更强些，如果我们各项安全防范措施落实更到位，这起事件完全可以避免。
韩正说，必须深入剖析深层次的问题，真正吸取三方面教训——第一是思想麻痹，安全重于一切的意识没有真正牢固确立。全市各级党员领导干部都要反思和追问自己，安全重于泰山、责任大于一切的意识，我们在心中是否始终不忘。上海是一座有着2400多万常住人口的特大型城市，安全风险大、各种隐患复杂、难以预料的事情多，必须时时刻刻高度重视防范风险、保障安全有序，始终绷紧安全这根弦；第二是管理松弛，安全防范和管理措施有疏漏，存在薄弱环节。领导干部特别是市、区两级领导干部，要始终严格要求自己，切实在思想上、工作上严格认真，敢抓敢管敢负责；第三是从严管党治党做得不够，治权治吏不够严、管干部带队伍不够严。讲认真必须严字当头，从严管党治党，必须把从严要求贯彻到一切工作中去，安全管理要严，作风建设要严。必须清醒地看到，按照中央的要求，对照人民群众的期望，我们管党治党失之于宽、失之于软的现象还普遍存在。
惨痛的事实证明，当踩踏事件发生时，仅仅通过监控来了解突发事件发生，仅仅临时调配周边警力，进而临时采取紧急措施，仅仅是杯水车薪，与其这样亡羊补牢，不如吸取教训、举一反三，提前建立强有力的城市公共安全常态化管理机制。
对于城市公共安全常态化管理机制，滕五晓指出，“安全管理最终不能仅仅靠经验，还要靠科学。城市安全形势不是一成不变的，几千万人在流动，那么多设备在运行，任何时候都可能出现重大变化，城市公共安全管理不能形成常态化，就无法在紧急情况出现时能够做出迅速的反应。”
滕五晓认为城市综合管理的水平还有待进一步提高，以外滩为例，外滩的安保应该制定一整套的科学管理办法，工作日、双休日、节假日、重要时间节点分别进行怎样的管理。“常态安全管理体系建立好了，城市安全在各种复杂情况下都能很好运转，就不需要应急了。”
在他看来，管理越是精细化、越是机制化，越是能有效应对紧急情况。而构建常态化的安全管理机制则需要多部门共同参与。
在大洋彼岸的美国纽约时代广场，同样有人在欢庆新年到来。然而，与网友拍摄的上海外滩人群密如蚂蚁、聚成“一锅粥”形成鲜明对比的是，纽约街道每隔一段就竖起隔离栏和防护带，并对人流流向实施明确规定，在网友拍摄的照片中，纽约时代广场人流众多，但警戒严备下显得井然有序。
类似踩踏悲剧在国内城市多次发生过。2004年，北京密云迎春灯展上也发生过情形类似的严重踩踏事故，造成37人死亡。滕五晓说，即便在积累了丰富经验的美国，也无法做到公共安全事件零发生。
公共安全管理的理念是损失最小化，一是让事故不发生或者尽可能少地发生；二是一旦发生事故，要尽量减少人员、财产的损失。滕五晓认为，对上海这样的特大型城市，公共安全管理应该有一个类似于中央枢纽的运作机制，在这个机制下，多部门参与。外滩踩踏事件在他看来就是城市常态化管理的缺失，没有形成多部门联合的管理态势，“外滩人流过于集中的信息，是不是及时反馈到了地铁部门，及时采取封站限流的措施？消防、急救都应该在危险征兆出现时做出同步反应，方案要随着现实变化，不能一成不变，不能等到事情发生了再出动”。
近十年来，滕五晓屡次在各个平台谈及他的这些理念，“现有的技术手段如何运用到城市公共安全管理中去？分散在各个部门、运营主体中的信息数据要通过城市中枢系统汇总起来，及时给管理提供服务。”
对公众在城市公共安全中应扮演何种角色，滕五晓的意见是，公众要认识到自己是构建公共安全的重要的责任主体，他认为政府过多承担了安全的责任，一旦发生公共安全事件，似乎问题都变成政府的，民众也应该反思，“完全把自己的安全交给别人，而不对公共安全负起应有的责任，这是否合适？”
“政府要尽可能把对民众的影响减少到最小，但毫无疑问，民众也要为公共安全作出一定的努力。”滕五晓很痛心地指出，“我们和国际化大都市公民的要求还有较大的差距。为何看到外滩人已经那么多了，还要拼命挤进去？”
滕五晓在接受《新民周刊》采访时指出，公众对外滩踩踏事件的发生表现出极大的悲伤与失望可以理解，但首先也要看到城市公共安全管理方面近年来的不断进步与改善，这也是客观存在的现实。“不是我们今天讨论了，明天就安全了，建立常态化的公共安全管理机制需要一个过程。”滕五晓近年来时常去政府机构进行公共安全的管理培训，他的客观感受是，近年来各级政府对公共安全的管理愈加重视，很多手段也在探索过程中。
2003年起，我国开始构建应急管理体系的建设，包括重特大自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件。党的十六届三中全会明确提出，要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》正式发布，与此同时，一系列与国家应急体系建设规划相关的项目也陆续启动。
“当然，在认识到进步的同时也要认识到存在的差距，研究如何去缩小这个差距。”滕五晓坦言。对于自身在城市公共安全方面的学者角色，滕五晓也展开了反思，他觉得专家不能一直扮演“提意见”的角色。
“对踩踏事件，现在大家都在说不应该发生，但究竟有没有一个人能给出一个路径，怎样才不会发生踩踏？怎样才做得更好？专家讲的理念大家其实很多也都意识到了，我们的重任在于提供更好的解决方案。”
链接：上海市副市长周波道歉.jpg)
我们无比痛心、极其内疚、十分自责,代表市委市政府再次对事件遇难者表示深深的哀悼,对遇难者家属、对伤者及其家属表示深深的歉意,对全体市民表示深深的愧疚。对参与救援的医疗救护人员、基层干警、市民和游客表示慰问和感谢。
【“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件处理情况】
有关责任人员
周伟，市委委员，黄浦区区委书记。
贯彻落实国家和本市有关突发事件应急管理工作的法律法规不力，对辖区内相关部门履行突发事件应急管理工作职责不到位的问题失察。在抓干部守土有责、守土尽责的教育管理上失责。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。给予撤销党内职务处分。
彭崧，黄浦区区委副书记、区长。
对辖区内突发事件应急管理工作领导不力。未对区相关部门落实区政府常务会议具体要求情况进行检查督促，对辖区内重点区域风险评估不足和黄浦公安分局应对处置措施不到位的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。给予撤销党内职务、行政撤职处分。
周正，黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长。
未落实区政府常务会议提出的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案；对12月31日当晚监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不力；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。对事件负有主要领导责任。给予撤销党内职务、行政撤职处分。
吴成，黄浦区区委常委、副区长，分管旅游工作。
作为主办历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的区政府分管领导，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足、变更信息向社会公众告知不充分的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。给予党内严重警告、行政降级处分。
陈琪，黄浦公安分局党委委员、副局长。
作为12月31日外滩风景区域安全保卫现场指挥点负责人，对外滩风景区域可能出现的大客流缺乏有效预判；对安全保卫责任区内的风险评估不足；面对突发状态，配置警力不合理，应急处置措施不力。对事件负有主要领导责任。建议给予撤销党内职务、行政撤职处分。
陈荣霖，黄浦公安分局党委委员、局长助理兼指挥处处长。
对12月31日安全保卫区域内的人员流量预估、极端状态、风险因素等方面未作充分评估；对不断上升的人员流量未及时提出预警，应对处置措施不力，未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求落实不力。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。
徐文虎，黄浦区市政管理党工委副书记、市政管理委员会主任、区城管行政执法局局长。
未落实区政府常务会议的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。
孙忠明，黄浦区旅游局党组副书记、局长。
作为具体落实历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的具体负责人，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足，变更信息向社会公众告知不充分的问题失管。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。
周顺国，黄浦区市政管理工作委员会调研员，外滩风景区管理办公室负责人。
未按照职责做好外滩风景区的协调、管理和安全工作。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。
陈昌俊，上海市公安局指挥部副主任，分管上海市公安局指挥中心。
对黄浦公安分局12月31日外滩安全保卫工作方案指导不到位；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督不到位。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记大过处分。
余志豪，上海市公安局指挥中心主任，负责上海市公安局指挥中心工作。
对12月31日外滩安全保卫现场风险评估不足；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督指导不到位。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记大过处分。
责成黄浦区政府向市政府作出深刻检查。
事件责任分析
（一）黄浦区政府对事件负有主要管理责任 （二）黄浦公安分局对事件负有直接管理责任
（三）黄浦区市政委对事件负有管理责任 （四）黄浦区旅游局对事件负有管理责任
（五）黄浦区外滩风景区管理办公室对事件负有管理责任
（六）上海市公安局对事件负有指导监督管理责任
事件原因分析
对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。
（一）对新年倒计时活动变更风险未作评估
大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。
（二）新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位
新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是，直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。
（三）预防准备严重缺失
黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。
（四）对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息
12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。
（五）应对处置不当
针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落实上海市公安局相关指令，处置措施不当。上海市公安局对黄浦公安分局处置措施不当指导监督不到位。黄浦区政府未及时向市政府报送事件信息。
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