气候谈判那些年

记者｜刘朝晖

 

    气候变化应对问题已经不仅仅是一个环保问题，还是一个政治问题，更是一个发展问题。从1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会开始，气候谈判，在这样的争执与辩论中已经走过了23个春秋。从里约热内卢到京都、到巴厘岛，再到哥本哈根，再到巴黎，全人类共同应对气候变化、拯救地球的漫漫征程，始终处于坎坷与希望的交织中。自《联合国气候变化框架公约》出台后，从1995年开始，公约的缔约国每年都会召开一次缔约方大会。尽管分歧与矛盾一直存在，但是在阻力与困境中，全球社会控制气候变化的努力一直在坚定地前行。

 

 

全球携手里约启程

 

　　自上世纪80年代起，全球气候变化问题引起了科学界、各国政府和国际社会的普遍关注。1988年联合国大会讨论了马耳他提出的关于“气候是人类共同财富的一部分”的提案，并通过了“为当代和后代人类保护全球气候”的联大第43/53号决议。

　　根据该决议，联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）于1988年成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC）。经5次会议，历时17个月， 1992年5月9日政府间气候变化谈判委员会在纽约通过《联合国气候变化框架公约》。

　　1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。此次会议有170多个国家的代表参加，100多位国家元首或政府首脑与会，规模空前。此前一个月通过的《联合国气候变化框架公约》在会议期间正式开放签字。

　　《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制温室气体排放、应对全球变暖的国际公约，但会议未能就发达国家应提供的资金援助和技术转让达成具体协议。发达国家普遍逃避和转嫁责任，成为气候谈判路途坎坷的重要原因。但不管怎么说，在里约大会上，全球携手应对气候变化的征途，从此开启。

 

步履艰难的京都谈判

 

　　《联合国气候变化框架公约》本身从谈判到出炉仅用了一年多时间。不过，真正的谈判才刚刚开始。根据《公约》规定，可以在任何一届缔约方大会上通过议定书，即应对气候变化问题具体的、具有法律效力的文书。1994年，《公约》生效。此后，关于签订一份议定书的谈判开始。经过两年多艰苦的谈判，《京都议定书》草案出现在1997年在日本京都举行的《公约》第三次缔约方大会上，在这一谈判过程中同样经历了发展中国家与发达国家的激烈斗争，历经艰辛。

　　全球变暖主要是由于发达国家长期大量排放二氧化碳等温室气体造成的，这已是人所共知的事情。为了进一步加强发达国家在2000年之后减排温室气体的力度，本次京都大会特地将削减发达国家的温室气体排放量作为中心议题予以审议。但是，发达国家并没有将全球利益放在首位，首先考虑的却是自身的利害关系，因此它们自己提出的减排目标都比较低。

　　当时，美国在京都大会的事务级谈判阶段一直顽固地坚持“不减排”（按美方说法是“减排0%”）立场。美方还先后派出两批参议员来京都坐镇监督施压，不许本国谈判代表让步。美国代表甚至表示：“如果不规定发展中国家将来也承担减排义务，那就不签署《京都议定书》。”美国的顽固立场引起了与会各方的普遍关注和强烈不满。

　　最终，在经过轮番激烈的讨论和各方的妥协，37个发达国家不得不在《京都议定书》上签字。《京都议定书》规定了有法律约束力的第一承诺期（2008－2012）主要工业发达国家的温室气体量化减排指标，并要求它们向发展中国家提供减排所需的资金及技术支持，发展中国家则不承担强制减排义务。

　　然而，由于一些发达国家缺乏政治诚意，在履行《京都议定书》义务方面进展十分缓慢。2001年，刚开始其第一任期的美国总统布什干脆宣布美国退出《京都议定书》，给气候谈判蒙上了阴影，并产生了深远的消极影响。

　　受此影响，《京都议定书》于2005年才生效。而此时离该议定书诞生已有８年，离第一承诺期到期仅剩７年时间。实际上，多数发达国家并未完成其第一承诺期的承诺。

　　

 

飙泪巴厘岛路线图

 

　　美国退出《京都议定书》，长期游离于京都体系之外，成为《京都议定书》的“硬伤”。发达国家对议定书没有为发展中国家规定强制性减排义务也耿耿于怀。大多数议定书发达国家缔约方开始着眼于推动在2012年后建立新的减排协议“取代”议定书，对已启动的有关第二承诺期进一步减排指标的谈判采取拖延战术，期待以拖待变。

　　有鉴于《京都议定书》的经历，为保证在2009年就2012年议定书第一承诺期到期后的全球减排达成新的协议，人们将希望寄托在2007年12月在印尼巴厘岛举行的《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上。

　　这次大会上各方对《京都议定书》第一承诺期到期后全球应对气候变化的问题进行了激烈讨论，还出现了许多戏剧性的事件，包括大会秘书长德·布尔“飙泪路线图”的经典一幕。

　　在数天的彻夜谈判后，最后一夜，一份《巴厘岛路线图》草案摆上了桌面。除了美国以外，所有国家都已同意签署。发展中国家代表猛烈抨击美国的立场，双方僵持不下，路线图面临“胎死腹中”的厄运。巴布亚新几内亚代表还在美国代表发言时抢下话筒，抨击美国“要么带头，要么滚开”。

　　这时大会主持人德·布尔突然泪流滂沱、泣不成声，并暂时退出会场，让在场的所有人都惊呆了。但在一个小时后他回到会场时，美国代表居然在最后时刻也改变立场，同意了“巴厘路线图”，大会也在掌声和欢呼声中喜剧般地结束。

　　“巴厘路线图”最具特点的是它设计了“双轨制”谈判路径，分别是《公约》下的长期合作特设工作组和《京都议定书》特设工作组谈判。按照“双轨制”要求，一方面，签署《议定书》的发达国家要执行其规定，承诺2012年以后的大幅度量化减排指标。另一方面，发展中国家和未签署《议定书》的发达国家则要在《公约》下采取进一步应对气候变化的措施。

 

哥本哈根看到希望

 

　　唇枪舌剑、合纵连横，气候谈判的场面长期以来未有变化。2009年年底哥本哈根联合国气候变化的国际谈判依然如故。

　　按照“巴厘路线图”，2009年底的哥本哈根气候大会本应完成谈判。不过，这次大会虽然通过了《哥本哈根协议》，但在减排承诺、长期目标、资金和技术等问题上均未达成一致，回避了南北双方的根本矛盾，也未涉及最终谈判结果的法律形式问题，各方分歧还是过大。

　　《哥本哈根协议》提出了到本世纪末把温度升幅控制在与工业革命前相比2摄氏度以内的目标。它虽然不是法律性公约，但作为领导人达成的政治文件，但为今后的谈判打下了基础，具有重要政治指导意义。

　　全球气候谈判的列车将在哥本哈根站之后继续前行，哥本哈根没有成为一个句号，而仅仅是一个逗号。各国决定，将继续沿着双轨制推动谈判。正如联合国秘书长潘基文所言，“哥本哈根大会是朝着正确的方向迈出了一步”。

　　2009年哥本哈根气候大会和2010年墨西哥坎昆气候大会对发达国家向发展中国家提供额外的资金支持做出了安排，决定建立帮助发展中国家减缓和适应气候变化的绿色气候基金。根据计划，发达国家在2013年到2020年间，每年提供1000亿美元资金，帮助发展中国家应对气候变化。作为过渡，在2010年至2012年间，发达国家应出资300亿美元作为快速启动资金。

　　2011年德班气候大会与会各方在做出妥协后同意成立“加强行动德班平台特设工作组”（简称“德班平台”），负责在2015年前形成适用于《公约》所有缔约方的法律文件或法律成果，作为2020年后各方贯彻和加强《公约》、减排温室气体和应对气候变化的依据。绿色气候基金在2011年德班大会上也正式启动，被确定为《公约》框架下金融机制的操作实体。

　　2014年9月，联合国气候峰会在纽约联合国总部举行。联合国秘书长潘基文总结了此次峰会成果的五个要点：一是各国领导人就在2015年巴黎气候大会上达成富有意义和具有普遍性的气候协议作出了强有力的承诺；二是公共和私营部门指明了气候融资途径；三是政府和企业领导人支持通过多种手段实施碳定价机制；四是证明了加强应对气候的能力是一项明智而必要的投资；五是将建立新联盟应对各种气候挑战。此次峰会取得了预期的效果，但并未触及2020年后国际社会应对气候变化的各项具体问题。

　　23年来的漫漫征程，全球气候谈判从未一帆风顺，但总在坚定地前行。面对新形势，国际社会亟需凝聚新的政治共识。