城市安全，需要精细化的灾害防控
阅读提示：很长一段时间里，人们一直把火灾视为偶然的、孤立的突发性事件，对火灾防控的研究多在消防部门内部开展，也多聚焦于火灾的自然属性，试图从科技和工程方面寻求减少火灾发生和降低火灾损失的策略。但是，这远远不够。
记者｜王 煜
中央城市工作会议描摹了现代化宜居城市的各个层面，而所有层面的基石就是安全。新形势下，城市安全怎样才能做好？会议给出方向：“不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式”，“政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理”。城市精细化管理，最基本的就是安全管理。
火灾是城市最常发生的灾害之一，是城市安全经常面临的挑战。作为特大城市的上海，其火灾有何特点，对其他城市的火灾防控又有何借鉴？
弱势群体受害最大
在上海海事大学社会学副教授崔小璐看来，很长一段时间里，人们一直把火灾视为偶然的、孤立的突发性事件，对火灾防控的研究多在消防部门内部开展，也多聚焦于火灾的自然属性，试图从科技和工程方面寻求减少火灾发生和降低火灾损失的策略。但是，这远远不够。世界火灾统计数据也显示：美国、日本、新西兰等发达国家先进的防灾科技与工程无法显著降低和减少火灾的发生和人员伤亡损失，这表明仅靠科技手段来加强火灾治理，其成效十分有限。
崔小璐决定从社会学的角度来研究上海这个特大城市的火灾特点。她认为，上海市近一百年来经历过不同历史阶段的城市社会变迁，是研究中国城市问题、调查中国城市问题的典型地域。基于中国特色的大规模的城市改造和国内人口迁移，在城市社会结构的变迁上，上海走在了许多其他城市的前列，因此，上海的研究结果可作为其他城市的借鉴。
她告诉《新民周刊》，在以往的考察中，人们往往以经济水平的发展作为决定火灾发生的重要因素，但实际上，火灾的发生并不简单地和经济发展水平呈线性关系。例如，从宏观数据来看，20世纪80年代，随着经济水平的上升，城市的火灾发生数量下降；到了20世纪90年代，这种联系变为正相关；2000年以后，又变为负相关。单以经济水平来考察，是无法获知真实情况的。
崔小璐搜集了2005-2011年上海火灾的详细统计数据，发现上海的火灾在社会特征的各个因素上存在显著的特点，包括人口、区域、社会经济环境等。火灾受灾人口的性别、年龄、户籍类型、受教育程度、职业状况、健康状况差异性显著。
从上海2000年以来的火灾数据中分析发现，老年人是火灾中死亡的最大群体。自2002年至今，上海每年因火灾致亡的老人数始终占到总亡人数的40%左右，甚至超过50%，是年龄组中比重最大的。以2006年为例，全年上海因火灾死亡45人，其中60岁以上的老人有25人，占总亡人数的55.6%。
数据显示，老年人的火灾死亡率是上海全市平均死亡率的2倍，而且年龄越大，危险性越大。由于外来人口中老人占比很小，到2011年外来人口中老人占比只有2.6%，所以火灾死亡人口中，主要是户籍老人，而且这种死亡比例远远高于户籍老人占户籍总人口的比例。
崔小璐指出，随着上海老龄化程度的加重，老年人口致灾因素不断增多，加上空巢老人、失独老人等群体的增加，户籍老年人口的火灾危险性将日趋严重。
她还提出：由于外来人口中青壮年比重大，所以在遭遇火场时易逃生，但致伤概率大，相对于老人来说，致死率不高，所以呈现出了外来人口受伤率高于死亡率。户籍类型原因导致的火灾危险性差异是我国城市火灾的重要特别之处。
而分析2007年至2011年上海市火灾伤亡人员受教育程度和职业身份统计数据，可以发现上海火灾伤亡人口受教育程度普遍偏低，无业和低收入人群占比大。5年期间，上海火灾死亡人员中，共有207人受初等以下教育，占比高达83.1%；无业人员有131人，占死亡总数的52.6%。受伤人员中共有169人受初等以下教育，占比高达71.3%；无业人员有76人，占31.3%。
从这些数据可以看出，年龄、教育程度、经济地位等方面的弱势群体，是城市火灾受害最大的人群。
城郊火患比中心更甚
崔小璐表示，从市中心向郊区扩散，这是上海火灾的一个明显趋势。统计数据表明，上海市郊区域火灾比重大，呈高发、高伤亡、高损失的“三高”态势。2005年至2011年，市郊区域火灾四项指数均远远高于中心城区：7年里，市郊区域共有26085起火灾，27786.7万元直接财产损失，239人死亡，274人受伤，分别占火灾总数的76.3%、64%、68.7%和70.8%。
她分析说，市郊区域火灾多发，虽然有面大点多等客观因素，但是从内在因素分析，主要由于市郊城市化、工业化的不断提速，经济总量持续攀升，上海产业布局调整，导致市郊火灾荷载增加。特别是随着市郊工业企业规模扩大、生产工艺更新、产品升级换代、新原料、新设备层出不穷，一旦失火，其火场情景更趋复杂和多样，火灾扑救难度明显增大。
从场地上来看，在上海2007至2011年期间，居民住宅是发生死亡火灾的主要场所，其次是宿舍、商业场所、厂房、农副业场所、“三合一”（生产、经营和住宿在同一处）和“多合一”场所、餐饮场所、物资仓储场所、学校、养老院、医院等人员密集地都是易造成火灾死亡的场所，而且造成的损失大。而市郊多业态、大仓储、小化工、农夹居、“三合一或多合一”、群租房、城中村等现象集中，隐患大。同时，市郊区域消防站、消防水源等公共消防设施建设相对滞后于社会经济发展，造成一些火灾不能及时得到有效处置，往往会使小火情酿成大灾难。
另外，由于产业调整，工业发展郊区化，外来人口在近郊区最为集中，其次是远郊区，这种外来人口变动的空间差异也导致了城市火灾在近郊区的积聚。
崔小璐同时指出，过于从经济角度配置，而没有充分考虑社会结构问题，致使区县之间、区县内部消防力量配备的不平衡，是上海火灾防控的一个问题。例如，徐汇与普陀的面积相当，但前者的消防力量明显多于后者，是因为徐汇的商业更为集中；金山与松江在人口和面积上相差不多，但前者由于石化企业集中，消防力量随之比后者更强；同在浦东新区内，张江、世博园区、外高桥等区域的消防力量要强于其他区域。
精细化防控需多管齐下
通过数据分析掌握了上海城市火灾的特征后，该如何有的放矢、精细化防控？崔小璐提出了几点建议。
她认为，首先应从公共政策制定上着手。美国的一些做法可为借鉴：比如颁布法律，使用阻燃性建筑材料建筑房屋，特别是用于社会特殊群体，对房屋的火灾荷载进行限制；完善居住区公共消防基础设施，合理规划消防安全布局；对公众加强消防安全宣传和教育，利用信息公共平台开展实时提醒。
相比之下，我国硬性的降低火灾发生的公共政策立法还比较缺乏，急需出台一些相关政策，比如可以通过立法和政策确保城市经济困难家庭能够担负得起住房和住房的安全需求。针对老、幼、弱、病、残等社会特殊群体，除了通常消防安全宣传、检查和教育外，可以通过法律规定，提供这些群体的居住生活用品都尽可能是阻燃材料；提供家庭看护，以对他们进行切实保护。
通过立法，杜绝“三合一”场所存在；改善贫困人群居住的防火条件；为弱势群体住房火灾投保，提高他们的火灾救济的保障能力。
本次中央城市工作会议也提出：“加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。”
在城市火灾案例分析中，崔小璐发现，类似的居住环境却出现不一样的火灾损失程度，在邻里关系密切的社区里火灾事故发生率更低。因此社区参与、具有社区认同、有情感归属感是减少火灾发生的一种重要干预策略。“邻里和睦、守望相助”可以弥补火灾发生后消防人员到场前的空档，为消防救援争取宝贵时间。
然而，随着城市化、工业化的快速发展，城市居民越来越“原子化”，传统邻里关系的弱化，是火灾影响增大的重要隐患。这让重建和睦邻里关系显得更为紧迫。
社会各部门、各阶层的多力量合作，也是精细化防控火灾的重要途径。要多方合作，首先要做到信息公开。在做这项研究的过程中，崔小璐感触颇深的是：我国城市对外公开的火灾数据比较笼统，详实的资料很难获取，或者是火灾记录信息本身就不完整和规范，消防系统还没有建立详实的公开的火灾信息数据库供公众查询。为了收集数据，她花了将近3年时间。“如果能有完整详实的数据公开，就可以让公众参与到防控措施的研究制定工作中来，群策群力。”
火灾防控是一项全社会的系统工程，需要实行跨部门协调的统一办事机制。要打破地区、部门界限，加强消防、交通、医疗、社会福利等部门的协作。有效的方式是建立城市灾害一元化领导机构，构建城市防灾减灾一体化的管理模式，例如参照食品安全委员会的模式，在市政府层面建立火灾防控委员会，行政首长作为发起人和负责人，解决以往“分而治之”的弊端。
另外，改革我国当前现役消防体制，改变以武警现役军人为主体、行政归属于公安系统的军事化管理，借鉴国外成功经验，推动消防职业化、终身化；鼓励非营利型志愿社会消防机构发展，实现消防的公共治理，也是提高城市火灾防控能力的有效途径。
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