社会保障：多只“靴子”将落地
阅读提示：铺垫或试行已久的延迟退休、大病医保全覆盖等政策有望在今年真正落地，而养老金的全国统筹在今年产生实质进展的呼声也极高。
记者｜王 煜
社会保障是为民生幸福托底的基石。全国两会期间，各位代表委员对社会保障领域的议题畅所欲言贡献智慧，民众也对此高度关注。今年我们可以看到，铺垫或试行已久的延迟退休、大病医保全覆盖等政策有望在今年真正落地，而养老金的全国统筹在今年产生实质进展的呼声也极高。
延迟退休终要出台
延迟退休“风雨欲来”了许久，靴子终于要落地了。今年全国两会前夕，人社部部长尹蔚民表示，今年将拿出延迟退休方案，并向社会广泛征求意见。此言一出，之前针对该政策的一些疑问再度成为关注的焦点。
例如，延迟退休会不会挤占年轻人的就业岗位？在今年全国两会上，一些代表委员指出，延迟退休对灵活就业人员、企业效益不好的员工和长期下岗失业人员等群体可能产生一定影响；在机关事业单位，若不相应增加编制和职数，年轻人在晋升等方面可能受到直接影响，需要研究解决办法。
对此，复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远认为，从劳动力市场整体来进行分析，延迟退休并不会挤占年轻人的就业岗位。因为，随着新技术、新产业、新业态的发展，年轻人口比中老年劳动力有更强的市场竞争力。年轻人口的就业困难和就业机会不足，是经济发展没有创造出足够的经济空间和就业岗位，而不是被老年人口占据。
如果从推迟领取养老金的年龄的角度来理解延迟退休，这确实会对前述代表委员列举的一部分人群的利益造成影响。任远提出，这一方面要求我们重视对中老年人口职业技能的更新培训，使其能适应经济和社会进步；同时要求退休制度设计具有弹性，将延迟法定退休年龄和弹性退休制度结合起来。关键是，在推进退休制度改革时，不能损害老年人福利，而要保障和提高。例如现在的养老金的替代率只有40%多一点，延长退休制度必须要和提高养老金替代率结合起来，也就是让延迟退休者获得更高的养老金，才能够得到公众的支持。
任远向《新民周刊》表示：机关事业单位的论资排辈和压制青年人口的现象表现得严重，在这个环境下，延长退休年龄确实会进一步加剧机构的老龄化和制约机构活力。“然而解决办法不是增加编制，而是要增强市场竞争和机构内部的人力资源竞争，使得优秀人才能够脱颖而出发挥作用。”他表示，年轻人成长困难，根本原因不是延迟退休，而是机关事业单位的晋升体制和利益垄断，解决办法应该是推动机关事业单位的机构改革。
对于延迟退休，还有一些声音认为，这是政府为了填补养老金入不敷出的漏洞而不得已采取的手段。对此，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在今年两会期间对媒体表示，他完全不赞成这样的观点，因为这是“不负责任的，于法于理也不通”。他认为，延迟退休更主要的原因是人的寿命延长、受教育年限延长，特别是劳动力供求关系正在发生深刻变化，甚至还含有追求性别平等的原因，这些因素才应当成为考虑是否延迟退休年龄的因素。
显然，延迟退休年龄能够缓解暂时的支付压力。但郑功成提出：我国暂时并不存在支付压力。财政部向全国人大报告的数据表明：2015年全国社会保险基金累计结余为5.7万亿元，预计2016年底时累计结余将超过6万亿元，其中企业职工基本养老保险基金结余到将达到3.37亿元。全国日益增长的结余就表明，更需要做的功课是加快养老金的全国统筹步伐。
统筹和充实社保基金
当前，我国各地区的养老金收支状况可谓是“冰火两重天”：辽宁省未来5年养老金缺口超2500亿，而广东省的养老保险基金滚存结余高达6000多亿元，浙江、山东、江苏等省的基金结余也都是以千亿元计。这是养老金地区分割造成的制度困局，所以急需推行全国统筹，回归制度公平并实现在全国范围内的互助共济。
郑功成认为，养老金全国统筹，发达地区肯定会不太愿意；但是，年轻的城市、发达的地区应当为这一制度的全国统一做出贡献，这是制度的内在要求，也是法理要求，因为法定的劳工成本应当全国一致。
全国统筹要靠中央政府的强力推进。实际上，根据“十二五”规划，2015年就应当拿出全国统筹的方案，现在已经延期了。郑功成说，这主要是中央需要统筹考虑与之相关的退休年龄、统账结合财务机制等问题。但他呼吁，今年必须拿出方案。
他介绍：现在有两种思路，一是一步到位实现统收统支的全国统筹；二是渐进地先建调剂基金，再走向真正意义上的全国统筹，比如现在让部分缴费低、基金结余多的地区每年上缴一定比例，再调剂给缴费高、基金结余有限甚至收不抵支的地区，最终过渡到全国统一。
2016年的政府工作报告中，首次明确提出要制定划转部分国有资本充实社保基金的办法，如何保障社保基金可持续发展，成为“十三五”期间的一项重要议题。
任远认为，这项举措是理所当然的。“有些人提出通过延迟退休年龄来充实社保基金，实际上作用是有限的。对于中国这样的社会主义国家，当然要首先强调划转部分国有资本充实社保基金。现在有很多国有企业都是世界500强企业，具有庞大的资本能力，这些企业需要首先划转经营利润来充实社保基金。
实际上，过去的老人没有缴养老费，并不意味着他没有承担相应义务，因为他们当年普遍拿的是低工资，养老金作为他们必要劳动的构成部分，只是没有单列出来，而是凝聚在国有资本里面了。因此，在养老保险制度改革后，这部分凝结在国有资本中的钱就应当划拨出来用以充实养老保险基金。
2015年3月，由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2015”上，财政部长楼继伟发表演讲时说，我国的社会养老保险制度建立得比较晚，是1997年开始逐步建立起来的，在此之前企业和职工并没有养老保险交费，这些职工进入新的养老保险体系，是作为视同他交过费来对待的，从而造成了后代人必须提高缴费率，来补充老人未交费造成的缺口。
同时，“在1997年以前，国家预算大量投资于国有企业。这样从两个渠道造成了巨量的国有资产，因此划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。”楼继伟说。
2015年11月4日，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，财政部表示将研究制定国有资本划转社保基金的实施办法。
郑功成提出，不同方案存在不同的难题，是把国有股本直接划转到社保基金，还是把国有资产的收益上缴给基金，各有优劣。如果直接划转股份，那社保基金管理者的投资责任就会加大，就得承担风险；如果是上缴国有资本的收益，收益的多寡也要取决于市场竞争。
大病医保全覆盖
2016年的政府工作报告中还提出，今年要实现大病保险全覆盖。其实在2015年7月底，国务院办公厅就下发了《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，提出2015年底要实现全覆盖。现在看来，这个目标是要推迟实现了。那么，推行的难点在哪里？
应该承认的是，过去几年中，大病医保试点成效显著，新的实施意见也在制度层面创设了全面推行大病医保的新环境。但研究者认为，试点情况也暴露出大病医保的问题，这些问题因为受不同地区经济和社会发展不均的现实制约，还有所放大。
一方面，推行大病医保要求基本医疗保险基金必须得到更有效的使用，必须提高统筹度。但现在职工、城镇居民医保基金和新农合是分散管理，统筹度极低。根据人社部公布的数据，2014年职工基本医疗保险统筹基金累计结存5537亿元，城镇（城乡）居民基本医疗保险当期结存212亿元，而且支出增幅大于收入增幅。这样的差距显示：职工能够通过结余较多的职工医疗保险基金获得较可靠的大病医疗保障，但城乡居民医保基金参保者有提高资金结余水平的巨大压力。
资金问题之外还有参保率问题。特别是新农合，需要尽快提高参保率，让更多的人获得大病医保资格。如何调整不同的医疗保险基金多寡不均、参保率不均的情况，决定着大病医保的最终覆盖面。将分散管理改为较统一管理，避免已经存在的不公平医保待遇扩大化，必须以加快改革户籍制度为前提。户籍制度改革能够推进到什么程度，因为户籍变化进城的新人口能否即时变更医保类别，与过去的参保基金如何衔接和结算等，需要在政策上进一步厘清。
另一方面，按区域划分，基本医疗保险基金在横向和纵向两个方面也存在如何管理的问题。横向比较，发达地区医保能力较强，不发达地区能力较弱。同时，由于发达地区务农人员较少，新农合参保率反而较低，不发达地区较高。由此产生的问题是，对于最需要大病医保关注的弱势群体，得到救助的渠道不畅通。纵向比较也是如此，越是行政级别下沉，支付大病医保的需求越大，支付能力却越弱。如何统筹管理医保基金，打开不同地区、不同类别的基金互保互动的渠道，涉及对条块纵横的行政管理模式的改进。
另外，高额的医疗费用价格体系，不是市场的真实价格，而是长期徘徊在半官半商性质之间的医疗和药品体系制定的。从公众的就医常识中就可发现，在医药两个体系，价格都有不少失真虚高成分。提高大病医保水平，不仅需要在筹资端实行较彻底的改革，还应该在支付端推进改革。让医药体系从追逐高利润回到看病救人的本来位置上去，医保控费才能实现，从政府、保险机构到患者维持大病医保的成本才能全面降低。
分析人士指出，在与建立大病医保制度相关的户籍、医疗改革等基础性制度变革尚需时间的情况下，目前最该做的是围绕大病医保制度的运行机制，从以下几个方面加以改革。
首先，根据实际情况对医保目录进行修订。目前纳入医保目录的主要在基本医保范围，真正会导致因病致贫和返贫的大病，多数不在目录范围之内。而越是对治疗大病有效的药品越不在医保目录当中。在确保基本医疗的同时，让大病医保发挥应有的救济功能，必须对医保目录作出调整。
例如，今年两会上，全国政协委员、原卫生部副部长黄洁夫的提案是，将肾脏移植纳入大病医保。他提出：我国现有不少发达地区如北京、上海等地已将尿毒症病人透析纳入了大病救助，实际上肾移植纳入大病医保，能大大节约政府负担的基本医疗费用。病人移植术后生活质量，也大大优于透析治疗病人的生活质量。
他说：器官移植在很多国家都属于基本医疗卫生服务。之所以被纳入基本医疗服务的范围，不是因为手术费便宜，而是因为对病人而言，这是一次“生与死”的选择。这是生命的权利，是政府应该提供的公共卫生服务。
其次，筹资能力亟待提高。意见规定，从城镇居民基本医保和新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金，但城镇居民基本医保和新农合基金只是总体结存较多，具体到不同地区则情况各不相同，需要做好以中央财政资金协调的必要准备。
同时，还要建立有效的医保基金管理模式和参保者个人信息系统。分散到县级管理的医保基金，面临着与养老金类似的问题。既难以实现保值增值，也难以跨区域自由流动，资金的安全保障程度很低。打破块状管理的低效模式，提高统筹管理水平，医保基金才能盘活。同时，还需要建立起能够及时更新的信息系统，才能保证对需要救助者精准施救，避免骗保。
此外，更多地将企业和社会力量引入医保基金体系。近年来企业和社会力量的参与热情很高，在一些疾控领域展开的工作卓有成效。事实证明，企业和社会力量的参与既可以成为政府力量的监管者和矫正者，也有能力成为大病医保的有效补充。这也是德国等国的社会主导模式的成功经验。
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