中国未来如何经略南海
阅读提示：应高度认识南海仲裁案的恶劣影响，应责成专职部门和机构进行统筹和协调并提供多维对策，以全面合理地弥补损害并处置后续可能发生的重大海洋问题。
特约撰稿｜金永明
中国政府针对南海仲裁案的立场可概述为：“不接受、不参与”、“不承认和不执行”。前者为中国不接受菲律宾单方面提起的强制仲裁，不参与仲裁庭的一切正式活动；后者为中国不承认仲裁庭作出的任何越权、扩权裁决，也不执行仲裁庭的所谓最终裁决。它们不仅具有关联性，而且具有整体性，中国不会改变对此的政策和立场。中国对南海仲裁案的上述政策与立场不仅是一贯的，而且有充分的国际法依据。
那么，具体来说，中国未来该如何经略南海呢？
不参与仲裁案但一定要批驳
尽管南海仲裁案的最终裁决在事实认定和法律适用等方面存在严重问题，但如果菲律宾不放弃其所谓的权利，在中菲南海争议不决的情形下，此最终裁决将长期存在并可能严重减损我国在南海的利益，为此，现阶段我们重点应就最终裁决的内容和观点进行分析和批驳，全面展示我国在南海长期使用和管辖的依据，以证实我国对其“不接受、不承认、不执行”的理据，并得到国际社会的认同。尽管我国对仲裁持不参与的立场，但可以在诸多场合批驳该仲裁。
比如对于仲裁庭对本案无管辖权，我认为菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题，超出《国际海洋法公约》（以下称《公约》）的调整范围，不涉及《公约》的解释或适用，仲裁庭无管辖权。
仲裁庭将菲律宾提起的15项请求，分成四类进行裁决。
对于第一类仲裁事项，菲律宾主张的核心是中国在南海的海洋权利主张超出《公约》允许的范围，但依据国际法，只有在确定中国在南海的领土主权后，才能判断中国在南海的海洋权利主张是否超出《公约》允许的范围，因为“陆地统治海洋”，且“陆地领土归属是作为确定沿海国海洋权利的出发点”。换言之，如果不确定中国对南海岛礁的领土主权，仲裁庭无法确定中国依据《公约》在南海可以主张的海洋权利范围，更无法判断中国在南海的海洋权利主张是否超出《公约》允许的范围。但领土主权问题并不是《公约》调整的范围，因为《公约》序言规定，缔约国认识到需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，即“妥为顾及所有国家主权”是适用《公约》确定缔约国海洋权利的前提。
对于第二类仲裁事项，中国认为，南海部分岛礁的性质和海洋权利问题与主权问题不可分割。如上所述，只有先确定南海岛礁的主权，才能确定基于岛礁的海洋权利主张是否符合《公约》。即只有对相关岛礁拥有主权的国家，才可依据《公约》的专属经济区和大陆架等制度提出海洋权利主张；在确定了领土归属的前提后，如果其他国家对该国的海洋权利主张是否符合《公约》的规定提出质疑或提出了重叠的海洋权利主张，才会产生关于《公约》的解释或适用的争端。所以，如果岛礁的主权归属未定，一国基于岛礁的海洋权利主张是否符合《公约》规定就不能构成一个可以提交仲裁的具体而真实的争端。菲律宾要求仲裁庭先行判断中国的海洋权利主张是否符合《公约》的规定，是本末倒置。
对于第三类和第四类仲裁事项，中国认为，中国在南沙群岛和黄岩岛附近海域采取行动的合法性是基于中国对这些岛礁拥有主权及相关的海洋权利。菲律宾提起此类仲裁事项的前提是，菲律宾的海域管辖范围是明确而无争议的，中国的执法活动进入了菲律宾的管辖海域。但迄今中菲两国尚未进行海域划界。所以，在对菲律宾的此类主张进行裁定前，应先确定相关岛礁的领土主权并完成相关海域划界，否则，违背海域划界应以《国际法院规约》第38条所指国际法为基础以及必须“考虑所有相关因素”的原则，直接影响今后中菲海域划界问题的公平解决。同时，中国一贯尊重各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由，且南海的航行和飞越自由从未受到任何损害，相反，南海的航行和飞越自由是安全的、有保障的。
可见，菲律宾要求在不确定南海岛礁主权归属的情况下，先适用《公约》的规定确定中国在南海的海洋权利，并提出一系列仲裁请求，违背了海洋争端所依据的一般国际法原则和国际司法实践。仲裁庭对菲律宾提出的任何仲裁请求作出判定，都将不可避免地直接或间接对南海岛礁的主权归属的判定，不可避免地产生实际上海域划界的效果，所以，中国认为，仲裁庭对菲律宾提起的诉求事项没有管辖权。
成立南海问题专职领导机构
同时，我们要加快组织出版已有南海问题研究成果，这是可行且必要之方法，以普遍提升研究和认知水平。也要创造条件选派一批优秀国际法学者赴国外或国际组织培训和进修，以为海洋争议司法或仲裁储备必要人才。此外，在坚持原则立场的情形下，加强与菲律宾的对话和协调也特别重要。
从中期看，我国须针对南海出现的各种事态进行预判并做好预案，包括重申南沙岛礁的名称和地理位置、出版南海诸岛新地图、公布部分南沙岛礁的领海基点和基线，明确南海断续线的性质及线内水域的地位、历史性权利的内涵及其与《公约》之间的关系，关键应明确南海的战略目标。 从长远看，南海关系我国周边战略环境的安全，中国持续发展的保障进程，关联海洋强国战略和海上丝绸之路建设，最终影响中国的崛起，所以应高度重视南海问题，为此，建议成立国家南海问题专职领导机构，并尽快在新制定的海洋法中予以明确，包括进一步规范现今已成立的各种海洋管理机构的职权，以实质性地全面统筹海洋事务。当然，加强对海洋研究和教育机构的组织协调，包括新设中国海洋战略研究院和中国国际法大学等，也特别关键。
总之，应高度认识南海仲裁案对我国的不利影响，应责成专职部门和机构进行统筹和协调并提供多维对策，以全面合理地弥补损害并处置后续可能发生的重大海洋问题，包括针对南海的各种态势和事态进行全面的应对和强力的管控，为中国梦的实现做出海洋的重要贡献。
直接有关国家仍应谈判解决争端
中国在涉及领土主权和海洋权益的问题上，一贯坚持由直接有关国家通过谈判的方式和平解决争端。菲律宾单方面提起的强制仲裁，违反中菲两国间和区域性文件的约定。
中菲两国通过友好磋商和谈判解决南海争议在双边和区域性文件中早已经作出了规定并达成共识。在中菲两国的双边文件中规定谈判协商解决争议的内容，主要为：1995年8月10日《中华人民共和国和菲律宾共和国关于南海问题和其他领域合作的磋商联合声明》第1点和第8点，1999年3月23日《中菲建立信任措施工作小组会议联合公报》第5段和第12段，2000年5月16日《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府关于21世纪双边合作框架的联合声明》第9点，2001年4月4日《中国-菲律宾第三次建立信任措施专家组会议联合新闻声明》第4点；以及2002年11月4日中国政府代表与东盟十国政府代表共同签署的《南海各方行为宣言》第4条。
上述中菲两国的双边文件在提及以谈判方式解决有关争端时反复使用了“同意”一词，确立两国之间相关义务的意图明显。在《南海各方行为宣言》第4条使用了“承诺”一词，表示给予一个正式的诺言，以约束自己或使自己受到约束，也表示同意、接受谈判解决争端义务。而根据国际法，一项文件无论采用何种名称和形式，只要其为当事方创设了权利和义务，则这种权利和义务就具有拘束力。所以，菲律宾无视上述文件的规定和共识，单方面提起仲裁，违反利用谈判协商解决南海争议的约定，而“约定必须遵守”是国际法的原则，例如，《维也纳条约法公约》第26条规定，凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各国善意履行。
同时，菲律宾在提起仲裁案前应履行《公约》多种义务，这些义务规定在《公约》的第280条、281条、282和283条中，具体为各方有权选择和平方法解决争端，优先用尽协议选择的和平方法、区域性或双边协议规定的程序以及交换意见的义务等。从菲律宾提起仲裁的事项看，都不是迄今中菲两国已经谈判协商的事项。
当然，我们也要意识到，在菲律宾政府对仲裁庭最终裁决“赋予”的权利未放弃的情况下，此裁决是客观存在的；在中菲南海核心争议（南沙部分岛礁的领土主权争议和海域划界争议）最终解决前，也是不会自动消亡的。所以，其影响将是极其恶劣和中长期的。对此，我国必须有清醒的认识并应引起高度重视。
所谓最终裁决绝不承认和执行
应该指出的是，菲律宾提起的仲裁诉求实质是领土主权和海域划界问题，而领土主权不属于《公约》的调整范围，中国于2006年8月依据《公约》第298条的规定作出的排除性声明排除了四类争端适用强制解决的程序，其系海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法活动以及联合国安理会执行《联合国宪章》所赋予的职务等争端。此声明构成《公约》的组成部分，应该受到尊重，也符合多数国家的实践。即使菲律宾认为其所提仲裁事项不属于中方2006年8月声明所涵盖的争端，但在中国对此持不同看法的情形下，菲律宾应先行与中国解决该问题，然后才能决定能否提交争端。
菲律宾企图通过仲裁案否定中国在南海的领土主权和海洋权益，掩盖其非法侵占中国南沙群岛部分岛礁的事实，抹黑中国的国际形象，激化中菲矛盾，构成对地区和平稳定的严重威胁。无论仲裁案最终结果如何，中方都不会接受和承认裁决，更不会执行。中方不会同意任何国家以此裁决为基础与中方商谈南海问题，也不会接受任何国家、机构和个人以仲裁裁决为基础提出的一切诉求和主张。中国政府的上述政策和立场是一贯的，今后也不会改变。（作者系上海社会科学院法学研究所研究员，中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长）
链接：南海仲裁案最终裁决的后续不良影响
第一，严重地损害《公约》体系的权威性和整体性，破坏《公约》的立法宗旨和目的，损害国家自主选择争议解决方法的权利，尤其是对国家作出排除性声明事项有无管辖权的不可预见性，使国家对《公约》体系失去信心。同时，在国际社会也将呈现对历史性权利与《公约》之间的关系、岛屿新三要件论等的争议景象。
第二，影响国家间通过双边和多边文件延缓争议的应有作用，使国家间利用此方法达成共识的意愿减少。
第三，在仲裁庭最终裁决的“权利”无法得到满足的情况下，菲律宾或其他国家可能在国际组织包括在联合国安理会、联大上提出要求中国遵行最终裁决的议案，使中国处于政治外交严重不利的围攻态势，损害国际形象，恶化外交关系。
第四，他国仿效菲律宾的做法。
第五，某些国家尤其是美国将依据所谓的最终裁决增加在南海的行为和活动。
第六，仲裁案越权认定美济礁、仁爱礁以及礼乐滩纳入菲律宾专属经济区内的违法裁决，增加我国的执法难度，损害我国渔民的作业范围和利益。
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