“食蟹者”说
阅读提示：第一家外资医疗机构、第一家再保险公司、第一家外资游戏机生产企业……这些落户上海自贸区的“食蟹者”们，正在用行动呼应投资开放政策释放的红利。
记者｜任蕙兰
“负面清单”下的“食蟹者”
对于游戏达人来说，自贸区最让人兴奋的一件事，也许就是不用再买水货Xbox One，可以堂堂正正地买官方货了。微软游戏游艺设备（上海）有限公司于2014年5月成立，是微软公司在上海自贸区设立的独资子公司。主要从事家庭娱乐游戏机Xbox One的加工生产和销售，并租赁了机场综合保税区的厂房。
在自贸区成立前，游戏机、游艺机生产、销售及服务是禁止外资进入的领域，更不可能设立以游戏机、游艺机命名的外资公司。2013年9月上海自贸区成立，推出以市场准入负面清单为核心的投资管理模式，外资在华投资游戏游艺设备领域有了可能。
外资从事游戏游艺设备的生产销售属于自贸区负面清单以外的领域，实行备案制而不是审批制；按照工商“先照后证”的登记制度改革，微软可以在取得营业执照后，再向主管部门申请生产经营活动许可。由此，微软在自贸区设立子公司的流程大为简化，独资公司3个工作日就完成了备案和登记手续。
由于此前没有外商投资游戏机领域的先例，在与相关部门反复讨论后，微软拿出了一套游戏游艺设备生产和内容审查的方案——将游戏机生产核心环节放在了自贸区内，并可以直接在区内办理退税，无需再像以前必须运到香港才能退税，大大节约了物流成本，提高了效率；在内容审查领域，则由微软在自贸区内与百视通合资的企业上海百家合信息技术发展有限公司来负责游戏内容的引进和汉化。
微软游戏游戏设备公司不是唯一的“食蟹者”，一张负面清单为不少外资企业开出了进入中国市场的准行证。
自贸区扩区第一天，上海兰京船舶管理有限公司申报设立，成为自贸区扩区后第一家备案独资国际船舶管理企业。在自贸区成立前，中国允许外商以中外合资、中外合作形式经营国际船舶管理业务，但不允许设立外商独资国际船舶管理企业。随着自贸区投资开放政策落地，外商独资国际船舶管理企业进入国内发展有了新的途径。
全球超过40%的新船在中国制造，超过20%的运力由中国船东拥有，但从船舶管理这一环节来看，中国内地的市场份额就不大了。自贸区允许外商独资设立国际船舶管理企业，这有助于推动中国船舶企业专业化、独立化、国际化发展。
截至2016年上半年，自贸区集聚外资国际船舶管理企业近10家，初步形成规模化发展效应。 船舶管理企业主要从事船舶的技术支撑、安全运营和船员管理等三方面工作，允许外商独资将方便船管企业吸纳全球人才。对于航运业来说，船管公司的落户将带来更大的效应，进一步带动船舶制造公司、船东公司，进而形成产业链。
美安康质量检测技术（上海）有限公司也是“负面清单”政策的受惠者，这是国内首家外商投资的进出口商品认证公司。以前外资认证机构要进入中国市场，有一些“硬条件”：需要有10名以上相应领域的专职认证人员，取得其所在国家或地区认可机构的认可，具有3年以上从事认证活动的业务经历等等。美安康由美国ACC独家授权，美国ACC虽然具有多个行业内领袖级专家，但它是一家非营利性的专家委员会机构。按照之前的外资认证准入条件，并不具备进入中国的资格。
上海自贸区成立后，进出口商品认证领域是在负面清单以外，并且外资认证机构的审批从原来的核准制改为备案制，使得美安康得以顺利进驻金桥片区，还大大缩短了企业办理各项手续时间。
自贸区借鉴国际通行规则，探索建立“负面清单+准入前国民待遇”的管理模式，对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。
随着负面清单政策落地，“食蟹者”们越来越多，第一家再保险经纪公司、第一家独资医疗机构……纷纷在自贸区开花结果，这些新的主体丰富了市场结构，为各个行业领域发展注入新的活力，利好传递到消费者端，也让人们的生活有了更多选择。随着进驻自贸区的外资企业领域越来越广，数量越来越多，层级越来越高，开放将成为一种常态，有助于推动上海国际化营商环境的建设。
通过开放倒逼改革
“负面清单”是什么？这种管理模式有哪些好处？
过去中国对于外资准入实行“正面清单”管理模式，每年发布《外商投资产业指导目录》，目录里列明哪些行业允许外资进入，哪些限制外资进入，哪些禁止外资进入。随着产业发展，“正面清单”管理的劣势就凸显出来了。随着市场不断创新，有些企业和产品在原有的目录上很难界定。既然不能确定属于哪个行业，更不用谈能不能准入。即便是允许进入的领域，企业也要面临繁琐的审批流程。
而“负面清单”管理模式规则比较清晰，清单列出外资不能进的领域，不在“负面清单”之内的领域都可以进入，不但提高了开放性，在管理上也会比较简便。“用‘负面清单’的形式会更有利于企业创新，有利于新兴行业的发展。那些新业态新模式不能都管死。” 上海社科院经济研究所贸易与投资研究室主任沈桂龙认为。
自贸区实行的“负面清单+准入前国民待遇”管理模式，是投资开放深化的一个非常重要的举措。“实际上，从改革开放以来我们就在不断降低投资领域门槛。十一届三中全会以后，我们让更多的投资主体能够活跃在市场中，市场化关键是要看投资主体是不是能够快速地响应市场信号，投资主体的多元性是不是能够体现出来。”沈桂龙说。
20世纪80年代，掀起过一股外国投资进入中国的浪潮，蜂拥而至的除了欧美公司，还有港台地区企业。为了吸引外资，中国给了外资“准入后超国民待遇”，享有税收等方面的优惠，事实证明当时的决策是明智的，FDI（外国直接投资）在中国几十年的经济发展中发挥了重要的作用。“我们本来是双缺口，缺资本缺外汇，跨国公司都带进来了。”沈桂龙说。 近年来中国渐渐取消了给外资的“准入后超国民待遇”，让中资和外资在一个更加公平的市场上竞争，很多人将此视为“对外资降温”，但事实上，随着自贸区的投资准入政策落地，证明了中国秉持的开放态度。
“中国现已取消‘准入后超国民待遇’，但是给了外资“准入前国民待遇”，实则进一步降低了外资准入的门槛。原来我们在准入前对外资设置了一些门槛，有些行业是不允许外资进来的，但准入后给它们比一般企业更大的优惠，而这一次我们让外资更多地进入到各个领域，享受国民待遇，但准入后的优惠没有了，大家一视同仁。”沈桂龙表示。
上海自贸区成立三年以来，负面清单经历了两次缩短，2014年从190项降到139项，2015年再降到现在的122项，标志着对外资准入的大门一步步放开。目前6个方面23个领域都对外资开放，比如服务业中包括金融服务业、航运服务业、社会服务业、专业服务业等领域全都不同程度扩大开放，一扫原来存在的种种障碍。
“我认为开放已经涉及到很多核心领域了，比如在专业服务领域和社会服务领域，外资医疗机构准入就是一个突破，原来因为这涉及到国计民生的问题，控制是非常严的，根本不允许外资企业在中国设独资的医疗机构。”沈桂龙说。
另一方面，市场在对外资开放的同时，也对民营资本进一步开放。“负面清单尽管在理解上更多是针对外资的，但实际上对内资的大门也放开了。”沈桂龙说。
随着开放政策为外资和民营资本打开枷锁，更多的市场主体进入到各个领域，增加市场的活跃度，也打破了原有的平衡，从而也揭示出负面清单另一重意义——通过开放倒逼改革。“本来利益集团很难去打破，外资和民营资本进来以后，市场格局就变了，这些都是改革的力量。”改革、开放和发展这三者之间有相当强的关联度，开放是为了促进发展，也会倒逼出改革，所以开放为经济带来的利好将会持续发酵。
“负面清单”对标国际标准
“负面清单”管理模式不仅是现阶段中国经济发展的需要，也是和国际接轨的要求。
目前世界主流国家都对外资准入实行“负面清单”管理模式。“国际趋势是采用‘负面清单’的管理方式，特别是一些发达国家，都是以负面清单的方式来推进国外资本的投资。中美的BIT（双边投资协定）谈判也需要我们采取‘负面清单’管理，我们的内资走出去之后，需要对方给你‘准入前国民待遇’，反过来我们也对应给外资‘准入前的国民待遇’。”沈桂龙说。
包括BIT、TPP（跨太平洋伙伴关系协定）在内的自由贸易协定里，并没有出现“负面清单”这四个字眼，负面清单所指向的内容在这些协定是通常以“不符措施”(non-conforming measures)的形式出现。所有不符措施汇总之后的形式，在习惯上被称为负面清单。
以美国—韩国FTA（自由贸易协定）、美国—乌拉圭BIT、美国—卢旺达BIT为例，美国针对韩国的负面清单共有23条不符措施，针对乌拉圭和卢旺达的负面清单一致，均为16条不符措施；负面清单涉及的行业主要为交通运输业、能源资源业、通信业和金融业等。乌拉圭针对美国的负面清单共有20条不符措施，涉及的行业主要为渔业、广播电视业和银行业等。卢旺达针对美国的负面清单仅有5条不符措施，除了其中1条针对保险业单独设置外，其他4条都针对所有产业。
和中国过去发展模式相近的印度，也采取负面清单管理模式。印度一韩国FTA和印度一日本FTA采用了负面清单模式。与发达国家不同，印度将制造、矿产业和农林渔业作为重点行业纳入了负面清单。在制造业，印度纳入了乳制品、罐装水果蔬菜、酒类生产、皮革、水泥和石棉、空调冰箱、危险化学品、烟草等17类子行业。在矿产业，印度着重对外国投资者提业绩要求方面的限制，对于铁矿、金属矿和非金属矿等开采均做出详细的限制性要求。
韩国负面清单“不符措施”数量为47个领域。韩国FTA包含24个章节和3个附件。其中涉及不符措施的有5个章节（第11章投资，第12章跨境服务贸易，第13章金融服务，第14章电信服务，第15章电子商务）和全部3个附件。负面清单以服务贸易领域的不符措施为主。在韩美FTA当中，除辟出专门章节就金融、电信等敏感领域的市场开放进行严格规范外，现行负面清单涵盖的47个领域中，有43个涉及服务贸易。
上海自贸试验区2013年版负面清单的实质内容来自《外商投资产业指导目录 ( 2011年修订) 》，只是形式上有所变化，将产业指导目录中的禁止和限制类的行业直接转化在负面清单，总共有高达190项特别管理措施，约占行业比重的17.8%。
当时的负面清单并没有让公众十分满意，没有体现出自贸区的优越性，但接下来两年里，负面清单在不断缩减。2014版负面清单共有139条，在2013版基础上缩减51条。在缩减的51条特别管理措施中，实质性取消的有14条，因对内外资均有限制而不再针对外资单独列出的有14条，因分类调整而减少的有23条。2014版负面清单相比于2013版负面清单，在制造业上的放开力度明显加大。14条取消的管理措施中，有7条涉及制造业，在19条放宽的管理措施中，涉及制造业的有9条，几乎都占到了半壁江山。
2015版负面清单作为“1+3”四个自贸试验区，即上海自贸试验区、福建自贸试验区、广东自贸试验区、天津自贸试验区的共同版本，由国家发改委统一制定。2015版负面清单分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施，比2014版减少17条。2015版负面清单不仅特别管理措施的数量进一步减少，在透明度、开放度及完整性方面也有所提高。
但横向比较来看，中国的负面清单在主流国家中仍算是比较长的，如美国-韩国FTA中美国的 3 个负面清单中不符措施总共才不到40 条。很多人期待，随着中国自贸区名单越来越长，共享的负面清单能够越来越短。
软性限制也在放开
很多人的目光集中在负面清单的长短，但这不是衡量开放的唯一标准，沈桂龙强调，自贸区成立以来，很多外资准入方面软性的限制条件也在放开。
比如在对外籍人员的就业和出入境管理上，自贸区放宽了外国留学生毕业之后留沪工作的条件，在自贸区内工作的外籍高管也享受到签证、就业证申办方面的诸多便利。人力资源方面的便利性也会成为外资企业进入中国的考量标准。
还有一些行业领域，虽然原先没有对外资设限，但在细则规定上比较模糊，造成开放政策在实践上迟迟难以落地。随着自贸区开放政策深化，这些领域出台了细化的准入规定，让外资进入有了路径可循。
“原来不太明确的领域现在就更加明确了，比如像航运业对于船舶公司的管理，原本关于沿海捎带（沿海港口之间从事外贸集装箱的国内段运输）的规定比较模糊，现在明确了，就是说在内河的运输当中，中资非五星旗可以进行沿海捎带，而不是指定一两家企业。电信增值业务的规定原来说得也不清楚，现在也逐渐明确了，外资可以做。当然有些领域还涉及到行业许可证的问题，比如对独资医院的医师有从业资格的要求，这些不属于软性限制，而是必要的监管。”沈桂龙说。
毋庸置疑，自贸区扩大开放的政策红利已经让外资得到了切实的利益。但从整体情况来看，目前自贸试验区的负面清单管理模式，对标BIT/TPP这样的国际谈判通行准则还是有一定的差异。
沈桂龙认为，一是对金融、航运、商贸、文化等服务业限制依然偏多。首先，对业务范围的限制过多，对经营年限、高管资质和国籍都有着严格限制；其次，对外资股权比例和外国投资者投资比例的限制较多；再次，过度的资本规模要求，尤其是总资产和注册资本方面的要求。
二是没有涉及环境保护、劳动权益、知识产权保护和政府透明度等与市场准入相关的社会和政府领域核心问题。环境保护方面，BIT文件要求“缔约双方认识到通过削弱或降低国内环境法律所承担的保护义务来鼓励投资是不恰当的”，并且详细列数了为了防止对人类、动物或植物生命或健康带来危险而可以采取的方式。
三是争端解决机制的约束力不够。TPP要求几乎所有的交易都具有法律约束力，在投资者与国家争端解决中侧重保护投资者的利益，要求所有成员国致力于通过合作和协商解决争议，对争端提交国际仲裁机构仲裁的限制条件较少。而在上海自贸区条例中尚无有关投资者与东道国政府之间关于投资争端解决机制的原则性规定。
“由国家发改委的外商投资产业指导目录过渡过来的自贸试验区负面清单与国际投资谈判准入通行规则还存在模式和理念上的差距，在开放度、政府控制、劳工标准、知识产权保护和货币兑换等问题上都离TPP的标准有些距离。但是从积极意义来看，我们一直在向国际高阶标准靠拢。”沈桂龙说。
此外，上海自贸试验区版负面清单中的部分内容需要和“可复制、可推广”主旨一致。例如，在文化、体育和娱乐业这一类别中，列明“限制投资大型主题公园的建设、经营”。此项规定可能是考虑到自贸区地理范围较小，不适合主题公园等占地面积较大的投资。但自贸区将形成的是“可复制、可推广”的经验，这种由于自贸区本身的特殊性而采取的限制性措施，在主题公园逐渐成为世界旅游产业的发展趋势的背景下，可复制性和可推广性显然不强。
“出于自贸区本身的特殊性而采取的限制性措施，与未来在全国范围内实行的限制措施之间的关系，法规制定部门需要处理好。如果负面清单的制定部门出于国家利益和社会利益的考虑，对一些领域加以限制，应该对原因加以说明，这也是提高透明度的需要。”沈桂龙强调。
链接：负面清单
过去中国对于外资准入实行“正面清单”管理模式，每年发布《外商投资产业指导目录》，目录里列明哪些行业允许外资进入，哪些限制外资进入，哪些禁止外资进入。
而“负面清单”管理模式规则比较清晰，清单列出外资不能进的领域，不在“负面清单”之内的领域都可以进入，不但提高了开放性，在管理上也会比较简便。
※版权作品，未经新民周刊授权，严禁转载，违者将被追究法律责任。
