创新社会治理，让城市更温暖
阅读提示：上海在安全健康领域的三部“最严条例”，诚意“开门立法”，采取了各种手段充分收集民众的各方意见，让利益群体有博弈的空间，尊重了公众的表达权。
记者｜王 煜
近年来，人们在上海逐渐感到道路行为也越来越文明，食品卫生状况越来越好，室内违法吸烟明显减少，电信诈骗的骚扰不再那么频繁。安全和健康这两项民众最基本的福祉得到的保障更加坚实，民众的获得感随之越来越强。这样的成果，与上海创新社会治理，以法治保障安全和健康密不可分。
“社会治理”将以往管理者与被管理者界分的“管理”思路调整为多元主体、协同合作的“治理”理念。而上海在安全和健康领域的三部“最严条例”的制定和执行，以及其他方面的举措，是创新社会治理的一次很好的探索。
“最严法规”带来最好体验
28岁的姜城（化名）是一名自由职业者，今年4月刚刚从家乡来到上海打拼，闲暇的时候，他兼职做代驾赚点外快。已有七八年驾龄，自诩“老司机”的他，没想到第一天代驾就吃了一张罚单：在市区的一个路口被堵了很久，心情烦躁的他忍不住按了几下喇叭，结果几天之后代驾公司通知他，这件事儿被声呐“电子警察”记了下来，违反了上海新交规中“外环线以内不准鸣号”的规定，要被处罚。
他在网上搜索了一番才知道，就在他来之前不久，号称“史上最严”的新版《上海市道路交通管理条例》正式施行，有了许多新的规定。虽然在入职代驾的时候也被告知过这些内容，但当时他并没放在心上。“为了不再被罚，我真是仔仔细细把上海新交规研究了一番。”干了两个月代驾之后，姜城感慨，“在上海开车，必须精神高度集中，不然随时可能违章。但是和家乡相比，这边整体的驾驶习惯要好多了，乱变道、乱停靠的情况就少很多。”
在上海生活的人们，有许多和姜城有同样的感受：虽然管得严，但是带来的是生活体验的提升、获得感的增强。不仅是道路交通，还有控烟和食品安全、社会治安、信息安全等领域，人们在这座城市的安全和健康，有了高标准的保障。
上海政法学院教授章友德表示，上海今年3月施行的三部法规，以及近年来在安全健康其他领域的一些治理被冠以“最严”之名，在于之前的相关领域立法和执法失之于“宽”，以前比较多的是靠“人治”，现在强调的是严格依法治理。
还是以道路安全为例，2017年3月25日不仅是上海新道交条例的实施日，也是上海交通大整治满一年的日子。章友德说，公众之所以会感觉道交条例的执法力度很强，很大的一个原因就在于新条例的执行不是从正式施行这几天才开始落地的，而是一年前就开始的交通大整治的延续。他认为，交通大整治以交通顽疾、最突出的问题为抓手，整治有成效，而且每一阶段都总结出了许多经验。
这次的三部地方立法都特别注意了以问题为导向，都是为了解决相关领域中之前难以解决的问题。近年来，上海对食品安全领域都是不断加强重视程度，目前食品安全的保障机制已经基本建立，新的食品安全条例可以说是巩固了以往的成就。控烟条例把多年来未能做到的室内公共场所全面禁烟写入法条，这也是显著的进步。
如何在交通管好的同时也能让民众的体验更好？上海市政府法制办主任吴偕林对媒体表示：道路交通管理事关千家万户，事关每个人的出行安全和畅通，这是一个切切实实的民生工程，因此在修订过程中提出了三个平衡，即：从严管理与科学管理的平衡、依法管理与便民服务的平衡、严格执法与规范执法的平衡。
章友德也指出，法治的建立，不只是对道路交通的参与者管得更严了，对执法者也做出了严格限制。对交警规范执法的监督投诉体制已经建立起来，公众不仅自身要守法，也有权利和义务监督执法部门依法行政。
公众各界参与规则制定
上海在安全健康领域的三部“最严条例”，诚意“开门立法”，采取了各种手段充分收集民众的各方意见，让利益群体有博弈的空间，尊重了公众的表达权。
以修订幅度达93.8%的食品安全条例为例，2016年4月中旬起，上海市人大执法检查组对食品安全情况开展执法检查。同时，上海市人大委托第三方专业机构对《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》进行立法后评估，提出针对性的修法建议。网上销售食品监管情况成为此次执法检查的重点
这次历时近一个半月的执法检查中，检查组人员先后就网络销售食品监管、食品摊贩管理、无证无照食品经营、食品生产企业责任落实、农贸市场监管等情况开展明察暗访。在总结的专题会上，代表们就如何提升上海的食品安全管理展开热烈讨论。
在立法过程中需要听取各方意见，当然也不能少了被管理规范方的表达。2016年9月28日，上海市人大常委会召开立法调研，听取网络食品经营企业对法规修订的意见建议。
截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通过电话、电子邮件、传真等方式反馈意见和建议，对条例草案提出了110余条意见和建议；各区人大常委会共举行代表联系社区活动273场，参与的市人大代表463 人（次），基层群众3454人（次），对条例草案提出了490余条意见和建议。
食品安全条例从确定立法意向，到正式纳入立法计划、着手修订，经历了大半年的时间。在条例立法广泛征求意见的过程中，一些委员和代表还对上海加强食品安全监督管理工作提出了具体的意见和建议。对此，上海市人大法制委员会对上海食品药品监督管理、市场监督管理等相关政府职能部门提出建议，希望它们根据委员和代表的具体意见，改进和完善食品安全管理工作。
道交条例和控烟条例在修订的过程中，实行了上海市人大常委会副主任和市政府副市长共同负责的“双组长制”，针对重点条款，多次召开座谈会、论证会，从合法性、合理性和可行性三方面进行综合评估，期望条款的实施在社会上能达到最大化效果。
以控烟条例的修订为例，上海市人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员张辰告诉《新民周刊》记者，控烟条例从2010年的制订施行到现在的修订，一直广受社会各界关注，上海人大因此特别注重在调研中广泛收集民意。仅问卷调查这种形式，他们就采取了三种途径。一是委托各区县人大常委会组织本选举单位的市人大代表带着调查问卷进社区，听取基层单位和社区群众的意见建议，完成了7161份有效调查问卷。二是委托市统计局开展市民控烟态度调查，获得样本1627个。三是委托上海市疾控中心做了相关民意调查。
而关于道交条例，上海市人民政府法律顾问、上海律师协会行政法业务研究委员会主任张鹏峰说，这次条例的修订过程中，立法部门向社会公开征集意见，引起了广泛关注和争论。并且切实做到了让专家参与立法，针对立法中的热点难点问题组织了多场专家讨论会。“我参与了其中的很多场次，在会上，与会者的观点并不完全一致，大家畅所欲言，充分碰撞。”
社会共治增强公众意识
根据上海市健康促进委员会办公室2017年9月初公布的数据，2017年初至6月底，上海市控烟执法共检查各类场所11.52万户（次），立案处罚并处罚款的场所有732户（次）、个人有291名，罚款共计168.38万元。同时，各类场所违规吸烟发生率显著下降，所有场所违规吸烟发生率下降了30.7%。显然，3月1日起施行的新版《上海市公共场所控制吸烟条例》对此起到了重要推进。
上海“最严控烟条例”发布后，对控烟规定的知晓率明显上升，违规吸烟率明显下降。今年4月，上海市健康促进委员会办公室与上海市卫计委开展对新版控烟条例实施情况的监测，共监测全市16个区1793个场所、调查人员3.43万名。
监测显示禁烟场所工作人员和拦截受访人员对《条例》的知晓率分别为94.9%和88.3%，较2016年上升7.3个和10.6个百分点。与此同时，所有场所违规吸烟发生率由21.5%下降为14.9%。监测还显示，场所禁烟环境得到进一步改善。禁烟场所对违规吸烟行为劝阻的比例大幅提高，本次监测为64.8%，比2016年上升24.8个百分点。
之所以有这样的成果，很大的原因在于上海的控烟采取了“社会共治”“健康共治”的思路。影响健康的因素非常复杂，涵盖了政治、经济、社会、物质环境和行为等多个层面，涉及到社会各个领域、各个阶层的参与和沟通。在“大健康”的发展理念下，健康促进远远超出了政府部门单独的行动。
健康共治要求政府主动与非政府组织、公共和私营组织以及公民一起，为了健康和福祉这个全社会的共同利益联合行动，强调健康发展的全面性、公平性和协同性。
在复旦大学健康传播研究所控烟研究中心主任郑频频看来，此次控烟条例修订所体现的健康共治的核心理念是倡导、协调和增权。除了立法部门、多元执法的政府部门之外，控烟理论研究界、控烟社会组织、控烟志愿者、媒体等都充分参与了控烟条例的倡导、协调。
在这样的行动之下，公众控烟意识日益增强。上海杨浦区某家餐馆的服务员小刘对此有切身体会。她告诉《新民周刊》记者，以前她和老板都知道餐馆里是不能吸烟的，但是觉得劝阻也没人听，而且还会影响餐馆生意，所以基本上对顾客吸烟是不太管的。上海新版控烟条例施行后，餐馆里按政府要求贴上了大幅醒目的控烟海报，而且老板也看到新闻报道说有餐馆不劝阻顾客吸烟被举报，罚了好几千元，就开始特别要求员工要劝阻顾客在餐馆里吸烟。
“其实一开始我也是有点怕的，怕说了之后那些吸烟的顾客不高兴。”小刘说，“不过有一次我试着劝了两句，没想到旁边的顾客帮着我说，还指着餐馆里贴的控烟海报给那几个吸烟的人看，结果他们觉得不好意思，也就把烟掐了。”
在信息安全层面，2016年7月正式运行的上海市反电信网络诈骗中心也是集合社会力量共同治理的极好范例。该中心由上海市公安局会同上海市通信管理局、上海银监局、人民银行上海总部等通信、金融监管部门共同筹建，深度整合警社资源，建立了商业银行、通信运营商、金融清算机构和第三方支付机构联合入驻，防范、打击、治理一体化运作的实战机制，实现了对电信网络诈骗违法犯罪案件的统一受理、统一查询、统一封堵、统一查处。
依靠这样的力量聚合，中心为公众和企业等组织避免和挽回了大量损失，上海市近一年来电信网络诈骗案件的情况在总体实现了“案件接报数、人民群众经济损失数明显下降，破案数、抓获犯罪嫌疑人数明显上升”的“两降两升”。
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