专家圆桌：长三角一体化 发展转入“加速度”
撰稿｜劳丁
城市群联动发展，已被证明是提升国家竞争力的重要模式。
长三角，是中国经济最具活力和竞争力、开放程度最高的城市和地区，能否建设成为具有全球影响力的科技和高新技术产业城市群，在今年两会引起代表委员热议。长三角一体化发展上升为国家战略；长三角区域合作办公室挂牌运行；《G60科创走廊九城市协同扩大开放促进开放型经济一体化发展的30条措施》不断深化和落实，种种举措表明，长三角城市群联动转入了“加速度”。在此背景下，《新民周刊》邀请中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞教授、南京大学经济学教授刘志彪、浙江大学区域与城市发展研究中心教授陈建军、安徽社科院经济研究所研究员林斐等知名专家，围绕长三角城市群如何更快更好地推进高质量一体化发展，分别接受访谈，各自发表真知灼见。
倪鹏飞：长三角城市群联动加速发展
《新民周刊》：长三角城市群联动发展现状如何？相比世界其他经济群，中国的长三角城市群竞争力水平如何？
倪鹏飞：总体上，长三角城市群的联动范围、内容和程度都还处在起步过后的发展阶段。受经济主体追求经济利益的市场力量驱动，改革开放以来长三角城市群联动不断进步，空间范围逐步扩大、联动内容日益丰富，联动的程度逐步加强。目前从空间范围上，已经扩展到沪苏浙皖的30多个城市群。联动内容上，不仅包括商品和服务的市场，产业链分布，也包括基础设施联通，甚至一些制度上的安排。联动程度上虽然在不同空间范围内有所不同，但是应该说地理空间接近的区域已经比较密切了。但是由于行政性壁垒的阻碍，城市群的联动发展远未充分实现，基础设施网络化程度较低，管理服务各城市自成一体、孤岛分割，人口、资金、技术、信息没有达到自由便捷的流动，产业分工合作成本比较高。与世界其他城市群相比较，长三角城市群经济竞争力是规模大、发展快、水平低、效率差，总体上还有很大差距。一方面，长三角竞争力的主要驱动因素还是资本不是创新，而一些发达的城市群目前主要驱动因素主要是创新，所以水平低、效率差。另一方面，长三角竞争力的主要构成素材质地好。不仅有深厚的历史文化积淀，人才和科技的内生增长潜力大，而且巨大的体系内部是坚实的制造业支撑，若能抓住全球科技创新的机遇，整合和发展好内部各类资源，未来竞争力超越潜力巨大。
《新民周刊》：据您的研究，长三角城市群竞争力的整体提升，在资金、人才、技术、市场等各种要素方面主要需要从哪些方面加强流动和配置？
倪鹏飞：长三角城市群竞争力的整体提升，从政府服务层面看，首先是要建立一体化、网络化、高度联通的硬件基础设施体系，尤其是交通基础设施和信息基础设施体系，除了增添覆盖全区域的新的关键基础设施外，关键是打通各个基础设施的阻隔从而实现联网，同时还要实现各个基础设施之间的联网和接驳，从而使城市之间的人员、资金、商品、服务、信息能够便捷地交互和流动。其次，建立无障碍的统一的资金、人才、技术、服务和商品自由市场。使资源、环境、人才、资金、技术、服务和商品的交换不受行政区划的限制。再次，建立对各类市场、各类基础设施的统一的监管和服务制度体系。所有这些虽然从总体上能够更好地配置资源，实现城市群的整体发展和各城市的发展，但中间涉及城市之间过去的投入和未来收益分配不对称的利益问题，要使得以上工作能够很好推进，使得城市合作具有可持续性，必需建立机制：一是要建立工作机制，使得有专门机构负责决策、执行、监督以上工作。二是要建立利益交换机制，通过签订一系列的协议来公平合理地约定成本投入和利益分享。三是建立激励机制，通过国家层面的相关法律和条例，将这些工作推进与国家对长三角城市群绩效考核及发展支持直接挂钩，从而激励各省市及各城市积极推进这一工作。
《新民周刊》：城市竞争力和城市群竞争力的提升，侧重点有哪些不同？
倪鹏飞：城市竞争力提升更强调核心优势：城市在挖掘和发挥自身的优势，同时借用好外部的优势。城市强调通过专业化、差异化和目标聚焦来强化优势提升竞争力。城市群竞争力提升更强调协同力：加强城市之间联系和一体化促进城市间分工合作、优势互补，从而实现1+1大于2的整体规模效应。城市群强调多样化、强调综合性、强调网络化，通过多样化和整体性提升竞争力。
刘志彪：消除一体化发展的制度扭曲
《新民周刊》：刘教授，多年以来，长三角一体化发展推进重点有哪些？目前发展现状如何？
刘志彪：长三角一体化发展推进的重点，因影响一体化的因素不同而分为两个阶段：第一阶段重点是消除那些影响一体化的自然和技术的因素，如交通运输、基础设施等等；现在重点是要消除影响一体化的制度、体制、机制、政策等人为的障碍因素。前一类因素影响和决定区域一体化发展的成本和效率；后一类会造成体制机制的摩擦成本，也是我们在推进区域一体化发展中真正需要花大力气消除的因素。
因为，只有制度和政策的差异，才可以系统地、大幅度地影响和扭曲要素和资源的合理配置，从而形成人为的发展差异。也就是说，区域是不是一体化发展，主要要看各个区域是不是充分开放的，是不是存在各种人为的制度和政策障碍；而自然条件和技术因素的限制，不是区域是不是一体化发展的充分必要条件，它只影响一体化发展的效率，从而影响经济发展水平高低。当然，这两类因素之间也是相互影响的。如交通运输和基础设施的改善，是区域一体化发展的基础，有利于制度分割状态的改进和迅速推进市场一体化；制度障碍的消除和分割状态的改进，反过来又利于推进基础设施跨区域合作，有利于技术在更大的市场范围内规模化、集约化地有效利用。
《新民周刊》：相比世界级其他城市群，中国的长三角城市群“长板”、“短板”是什么？
刘志彪：经过若干年的大规模投资建设，相比世界其他城市群，中国的长三角城市群在一体化高质量发展方面与其差距，现在不是体现在基础设施建设水平甚至不是衔接性和通畅性方面，恰恰相反，中国的基础设施水平是“长板”，现在很多已经超过欧美日，而体制机制的摩擦成本过大则是“短板”，表现为行政权力过度干预市场经济活动，导致区域市场在相当程度上对内开放不足。现有行政体制机制由于介入市场活动比较深入，背后的利益机制使其具有天然的、内在的“反”区域一体化发展的特性。因此在区域经济一体化的语境下，中国的长三角城市群未来应该如何发展，主要取决于能不能站在中华民族根本的长远利益的高度上，真正消除制度扭曲阻碍区域经济发展一体化的因素，通过行政权力的调整，适度合并行政体或让渡部分行政权力，也可以放开市场进行充分竞争，从而形成经济发展一体化的微观基础，或者在放开市场的同时规范竞争，以建设统一竞争规则来协调长三角地区经济一体化的过程。我们应该主要以国家的《竞争法》为准绳，逐步修订和废除与经济一体化发展相冲突的过时的法规和政策，统一协调和规划各地产业政策和经济发展战略，加速经济政策扩散的一体化。
长三角地区将成为完善中国改革开放空间布局、参与国际竞争的主动力。如果说世界经济看中国，中国要看东部地区，那么东部地区的领头羊就是长三角。长三角城市群无疑是中国经济参与全球竞争合作的超级巨轮。长三角一体化将与京津冀、粤港澳大湾区之间形成南北呼应，共同成为拉动中国新经济增长的“三驾马车”。
《新民周刊》：前不久沪苏浙皖九地市的G60科创走廊联动发展，对于长三角更高质量一体化发展大局有什么作用？
刘志彪：这是长三角区域经济发展一体化在空间上的具体实现形式之一，是高质量一体化发展的主要内容之一。长三角地区在中国改革开放四十年中，已经抓住过了农村工业化、外向型经济发展的两次重大机遇，现在进入创新驱动发展的第三次重大机遇，谁抓住了它谁就执掌21世纪的中国经济之牛耳。因此，给G60科创走廊联动发展以高度的评价不为过，但是问题的关键，在于如何有效地落实科技产业发展的内涵，以及如何真正实现联动发展。
《新民周刊》：江苏境内的苏州，是G60九地市联动发展的核心城市之一。请问，相比较而言，苏州在G60九地市中具有哪些优势？将承担怎样的角色？发挥哪些作用？
刘志彪：苏州的优势，表面上在于靠近上海，在基础设施超前发展，在工业规模和GDP规模，在外向型经济，其实，苏州优势的实质在于政府高效率、办事规范、干部素质高等营造的优秀的营商环境上。这是当今中国发展优势中最需要、最值得肯定的地方，也是最难模仿复制的核心竞争力。
苏州在G60九城市发展中将承担怎样的角色，也由上述的核心竞争力决定。总的来看，苏州将成为长三角地区推进更高层次的对外开放的示范区和标准制定者，成为推进更高起点的深化改革的先驱和标兵，成为构建现代化经济体系的先导和主力军，成为着力落实新发展理念、推进高质量发展的标杆和典型。
《新民周刊》：长三角城市群想让资金、人才、技术等各种要素更加便捷流动和配置，目前却存在区域政策环境不一致、数据信息地区共享协同机制不健全、市场统一标准体系不完善等问题，需要通过哪些机制解决？
刘志彪：长三角一体化发展不能在抽象层面上进行空谈，需要先就一些关键领域等（如基础设施建设、旅游产业发展合作等）进行渐进式的改革和合作，这样会快速推动区域内相关体制的整体创新。具体而言，包括以下几个方面：
国家试点政策要在长三角范围内复制推广。目前国家层面已经在长三角试点了重要政策，涵盖贸易、金融、科技创新等多个方面，很多非试点地区具有很强动力将这些政策学习、引进和落地，尤其是上海自贸区和自由港政策、苏南现代化建设示范区政策、浙江金融改革政策等。可以从长三角层面向中央争取一定的行政授权，长三角地区各地政府的决策机构可以在一定条件下、一定范围内，有秩序地复制推广国家已经在长三角试点的政策；或者由长三角决策机构统一向国家有关部门申请，在部分地区复制推广某些具有共性的试点政策。
鼓励企业在长三角范围内兼并收购。各地集中支持战略性新兴产业发展时，不可能完全排斥产业同构和重复建设，只要是市场经济，就一定会有重复投资和重复布局，就会有产业结构的趋同。协调长三角各个地区形成特色化、差异化的产业定位，并不是要去协调哪个省市搞什么、不搞什么，无法调动各地积极性的协调也不可能实现。产业重复和趋同并不可怕，可怕的是市场不存在自动结清机制。一般来说，只要在统一大市场下存在兼并收购机制，能够突破人为的市场壁垒，就能自动将产能重复和过剩限制在一定范围内，差异化的产业定位会通过区域内充分的兼并、收购、合作自动形成。
发挥大型企业集团的区域协调作用。长三角拥有众多国内外著名的大型企业集团，这些企业是全球价值链和国内价值链的“链主”。大型企业集团进行跨区域投资，按照市场化原则在长三角范围内配置资源，长三角的区域一体化分工就演变为大型企业集团内部的产业链、价值链、创新链的分工，这种企业集团内部的协调难度将大大小于政府之间的协调难度。可以设想，企业集团从产业配置上，将服务环节放在上海为主，将制造环节以苏浙皖为主，前者降低长三角商品和服务生产的交易成本，而后者可以降低长三角商品和服务生产的制造成本。在区域对外开放方面，长三角三省一市还可以协调本地企业组团到长江中上游和“一带一路”国家以创办开发区的形式投资建设制造基地，本地企业则在长三角发展以总部经济为主，构建以我为主的价值链的“链主”地位。
逐步构建长三角地区的竞争规则。长三角一体化的中长期目标是形成统一的市场竞争规则。长三角地区通过致力于建立以市场竞争为基础、非行政扭曲的竞争体系，推进经济从“发展竞争”逐步转向“平等竞争”，逐步限制地方政府参与市场运作的市场主体功能，确立竞争政策替代产业政策并在市场经济中占据优先地位。当各个成员充分享受到一体化受益的时候，遵守竞争规则就会成为一种自觉动力和行为。在现阶段，可以在交通、环保、公共服务等部分外部性较强的领域，从易到难逐步签订某些具体的协议，达成对各地区竞争规则的协调。在法律层面逐步构建区域竞争规则，将是长三角一体化为全国做出的最大示范。
陈建军：城市群能承载超级产业集聚群落
《新民周刊》：请谈谈长三角城市群的竞争力现状。
陈建军：首先我们先要弄明白，什么是城市群？城市群的基本元素是点、线、面。其中，点是城市，一个城市群拥有多个规模不等的城市；线是交通网络和各类信息网络的联结轴；面是特定的地理空间或区域，譬如长三角、珠三角、华北平原（京津冀）。城市群也有两类，一类可称为城市圈或都市圈，以某一核心大城市为中心，以一小时左右的交通时空距离为半径的城市区域。另一类是狭义上的城市群，形成机制更多来自于不同城市间基于产业集聚和交通网络的紧密联系而形成的。
无论都市圈还是城市群，互相也有密切联系的。一般来说，大都市群是由若干都市圈构成，这些都市圈具有相对独立而均衡的城市功能，包括大中小城市和城镇之间的由城市功能纽带连接起来的协调关系。多个都市圈彼此相连，构成了特色鲜明、错位发展、优势互补的产业分工体系。这就是大都市群的“产业—城市”空间特征。相比都市圈，城市群或大都市群，其突出功能是以多样化城市空间和绵密的综合交通网络为支撑，构成了多个产业链纵横交错、相互连接、环链相套、疏密有序、共居共生的产业集聚群落空间，形成了体系化的产业空间竞争力。
《新民周刊》：基于这样的概念，您认为，如何才能提升城市群整体竞争力？
陈建军：城市群是承载超级产业集聚群落的空间平台，其主要功能，可以定义为具有内在逻辑联系的三个侧面：一是复杂的多元产业集群的协同集聚平台；二是具有全球竞争力的世界级产业集聚区；三是世界大国实现国家战略目标的主要支撑空间和全球化的引领区域。而大都市群理论的代表性学者、法国经济地理学家戈特曼在20世纪50年代就提出，当代世界有六大都市群，包括美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英国中南部城市群、欧洲西北部城市群和中国长江三角洲城市群。自20世纪以来，美欧日发达国家正是倚靠这些大都市群掌控着全球主要产业链和价值链，从而实现国家利益最大化目标。在欧洲西北部，正因为有了欧盟一体化发展格局下的大都市群，欧洲才有了支撑阿丽雅娜系列火箭和空中客车系列飞机的产业集聚群落空间条件。美国呢，包括纽约、波士顿、华盛顿等城市在内的东北部大都市群，是美国国际金融产业和科教产业、国际航运和国际贸易的主要空间平台，也是美国掌控全球产业链价值链的核心空间；20世纪60年代兴起的以旧金山、洛杉矶、西雅图为中心的西部大都市群，则是美国掌控全球包括信息产业、航空航天制造业等在内的高新技术产业的主要空间所在。再说日本，由“东京—横滨”、名古屋、“大阪—京都—神户”三大都市圈联结而成的太平洋沿岸大都市群，为日本领先世界的汽车制造业、高端设备制造业以及动漫等产业的发展提供了空间可能，是日本构建世界级产业集聚群落的主要空间平台。
大都市群之所以具有承载超级产业集聚群落的功能，是因为大都市群本身所具有的多样化城市空间。大中小城市和小城镇一应俱全，且彼此以快捷交通网络紧密连接，从而为复杂的互相关联产业集聚群落所对应的多样化、异质性的产业发展环境需求提供了现实可能。长三角城市群也具有构建世界级产业集聚群落空间平台的基础，关键是要实现多产业协同集聚步伐。
《新民周刊》：这方面，您能否再具体一点谈谈？
陈建军：中国正在进入改革开放的新时期，进入了以高质量发展替代高速发展的新常态，特别是面临全球化的一系列不确定因素，迫切需要建立自主可控的现代化经济体系以及与此对应的国际化大都市群以应对新的挑战。中国是世界制造业第一大国，但并非制造业强国，原因之一是中国的制造业大多处在全球价值链的中低端。要改变这种格局，重点在于产业转型升级和打造高品质产业集聚空间以加快多产业协同集聚步伐。因此，加快大都市圈和国际化大都市群的建设，具有特别重要的意义。
中国的人口分布主要集中在沿海和沿（长）江地区，在工业化和后工业化时代，这种人口空间集聚格局，意味着中国具有建设国际化大都市群的先天性地理空间优势，譬如长三角、珠三角、京津冀以及长江中游和成渝地区，均已形成了大中小城市和城镇密集分布的地理空间。利用这种地理空间优势，加快城市化和现代化建设的步伐，如加快交通基础设施建设，加快培育产业集群空间，加快城市群的体制机制创新和区域一体化发展步伐，将推动我国的地理空间优势转化为产业升级优势、区域和国家治理优势以及全球化竞争优势。
《新民周刊》：提升国际化城市群竞争力，抓哪些关键点可望实现突破？
陈建军：至少有以下几个方面。一、从城市群发展的层面，要重视发挥龙头城市和核心城市的带动作用，在长三角城市群里，上海是龙头城市，杭州、南京、合肥是核心城市，对于城市群整体竞争力的发展都具有引领作用。二、注重大都市群产业集聚平台的打造，形成城市群内外卓有成效的产业分工和连接平台。产业体系完备、产业链纵横交织、产业专业化分工细密，是城市群得以成为推动经济高质量发展主要平台的关键因素，其基础条件是集聚、连接、联动和共享。集聚形成连接，连接引致分工，分工推动联动，而连接、联动的基本动力则来自于共享。在国际化大都市群产业发展平台的构建过程中，需要突出发展理念的更新，强调城市和区域间的抱团发展和合作共赢。三、构建有序有效的一体化发展与竞争机制。城市群的一体化发展和有序竞争格局的形成是对立统一的，区域合作和市场化竞争是大都市发展的一体两面，无论是经济高质量发展还是统一市场的构建，都必须是建立在形成有序竞争机制基础上的。同时，一体化发展也会带来更大空间范围和更高层面的竞争。
林斐：共同营造合作共赢的良好氛围
《新民周刊》：林主任，交通一体化是长三角一体化发展推进的重点，这方面现状如何？
林斐：长三角一体化发展推进中，交通一体化是“先头兵”，也是重要、坚实的基础。这些年来，交通一体化方面，无论高铁、跨江跨海快速交通，还是互联网、物流体系等建设，成绩有目共睹，“同城效应”越来越显著，人们也都能切身体会。长三角“一小时交通圈”已具雏形，路网进一步加密，以上海、南京、杭州、合肥为中心，省会城市之间、省会城市和所辖的地市之间基本实现了1小时至2小时的互通互联，下一步，将朝着《长三角地区一体化发展三年行动计划》提出的建成枢纽型、功能性、网络化基础设施体系目标大踏步迈进，加强提升与长三角地区各城市通达性与便利度，加快与长三角各主要城市高速、高铁等快速通道建设，深度融入长三角基础设施网络、综合运输通道和区际交通骨干网络，共建互联式、一体化的交通网络体系。对于安徽省而言，将进一步提升省域内快速交通网络，大力推进国家综合交通枢纽城市建设，强化交通枢纽的功能建设，打造合肥都市圈快速交通网络体系，实现省内县县通高速、市市通高铁目标。安徽还将加强与长三角智慧城市建设的合作，发展智能交通，优化路网结构和城市功能布局，提升物流运输的效率，完善服务网点等流通基础设施，保障和服务民生网点的建设，主动融入长三角地区智慧交通网络体系。
《新民周刊》：前不久沪苏浙皖九地市联手推出了G60科创走廊联动发展计划，合肥、宣城等安徽境内的城市具有哪些优势？将承担怎样的角色或发挥哪些作用？
林斐：G60科创走廊联动，志在通过创新产业推进长三角区域一体化发展，这是一大突破，也是有意义的探索。真正的挑战在于先进制造业以及科创型新经济的孵化项目如何切实落实。作为G60科创走廊联动的核心城市之一，合肥的优势和功能是显然易见的，它是安徽的省会城市，也是长三角城市群副中心，是与北京、上海并肩的综合性国家科学中心，在引领创新，以及在基础科研方面，将发挥重要作用。而宣城，区位优势明显，地处与江浙交界地带，对于科创成果的转化落地以及跨省物流等作用显著。无论合肥还是宣城，对省内其他城市的辐射力也是巨大的。近年来，安徽利用与长三角发达地区的毗邻效应，基于要素禀赋结构差异的垂直分工上的比较优势，不断加大基础研发和核心技术研发投入，推动创新驱动成为经济发展新动能，融入长三角一体化发展，缩小了与长三角的经济发展的差距。
《新民周刊》：在推进长三角高质量一体化发展中，安徽自身将着重解决哪些问题？
林 斐：我们必须看到，在安徽，存在着区域发展不充分、城乡发展不协调，以及资源环境约束力增强、转型发展压力增大等问题。我想下一步，安徽将深度融入长三角现代产业体系，强化与长三角产业链分工合作，积极推动智能制造、人工智能与大数据等产业的发展合作，推进产业与科技园区共建，着力打造经济活动的密集区、产业集聚区，集中力量建设皖江城市带承接转移示范区。也将注重推进大城市增长，城市群与都市圈发展，区域性大城市应更加开放包容，为更多的进城农业转移人口提供就业与服务，进一步提升以合肥、芜湖与马鞍山为核心的合肥都市圈人口密度和经济密度，建立圈域内大城市与中小城市功能分工的格局，促使皖北地区人口向长三角与皖江地区转移。各地依据主体功能定位发展，促进人口、经济和资源、环境的空间均衡，探索更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展之路。与此同时，安徽要以更加开放的心态，支持合作创新先行先试，健全区域合作的利益与税收共享机制，推进在科创、环保、金融和物流等公共服务平台和设施上的共建共享，强化与长三角其他地区在养老、社保、医疗、教育与就业等公共服务均等化方面的对接。积极发挥各类市场主体作用，完善科技共享机制，推动要素资源流动，鼓励企业间的兼并重组。破除政策执行中的“玻璃门、旋转门、弹簧门”，促进安徽与上海、江苏、浙江的营商环境对标对接。注重学习与借鉴长三角地区发达城市的发展经验，健全长三角城市间政府、企业与民间交流制度，共同营造长三角一体化发展合作共赢的良好氛围。
