20岁的G20， 如何应对“G1对G19”？

撰稿｜吴健 

　　世界处于国际格局转换、新旧权力消长、保守主义回流、“逆全球化”思潮泛滥与新一轮产业革命兴起的交汇期等变革性现象风起云涌。“变”是这个大时代的主基调，因“变”而生的不稳定、不确定、不平衡等时代特征日益凸显，世界开始进入持续性动荡阶段。这场动荡对国际社会冲击范围之广、影响程度之深，为百年来所罕见。在此关键时期，二十国集团（G20）该如何应对？

东道主“不淡定”

　　“这是（G20）合适的举办地”“采取一切措施团结起来”“我们会做得很棒”……2018年12月G20布宜诺斯艾利斯峰会一落幕，承接下一届举办权的日本大阪就处于高度的工作热情甚至有些亢奋中。自从2018年促成没有美国的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）生效后，安倍晋三政府感到自己也有“惊人的主导力”，渴望扮演制订世界经济甚至国际关系规则的角色，那么接下去最合适的舞台莫过于G20。

　　“现在，最激动也最不安的当是麻生财相。”在《日本经济新闻》记者上杉素直眼里，财务大臣麻生太郎把G20当成自己的“宿命”。2008年秋，震撼性的雷曼公司倒闭危机后，面对世界经济的不确定前景，时任首相的麻生率先力促西方七国与新兴经济体达成将G20由各国财长（或央行行长）会议升至首脑会议，作为接受日本建议的“代价”，首次峰会定在美国，其间，英国首相布朗曾跟麻生打趣：“希望G20在日本开会时，我还能有幸碰见您。”这是一语双关，低迷的国内经济，越发呈现冲突性的国际贸易和政治秩序，不仅令西方政治人物难做长远打算，也难奢望自己牢固掌权，推进共同的事业。果然，麻生期待首相任内见证日本举办G20峰会的愿望落空了。

　　11年后，带着宦海沉浮、艰难谈判乃至树立丰碑等复杂感情的麻生如愿以偿，为了办好峰会，他和首相安倍早在2018年夏天就进行筹备，尤其人事上，特意将财务省财务官浅川雅嗣和金融厅金融国际审议官冰见野良三拉进核心班子，他俩是世贸组织多哈回合谈判及CPTPP谈判的日方灵魂人物，对设计大阪峰会议题与内容至关重要。据消息人士称，因美国贸易战而起的国际经济秩序动荡，多国民粹主义抬头，“逆全球化”之势让身为全球化旗手的G20显得有些吃力，“大阪峰会是个岔路口，G20同时存在向好和向坏的几率。”日本《每日新闻》记者大久保涉称，“这个节点上，麻生团队权衡利弊，为峰会准备了这样的议题——应对全球经常项目收支不平衡”。

　　在日本财务省和学术界认知里，导致2008年雷曼危机的美国房地产债务泡沫，间接原因是新兴国家的过剩储蓄导致投资资金膨胀，资金流向过度消费的美国，进而引发不平衡。危机后的国际合作协调，主要着眼点本该是改善这种不平衡，但G20内部意见不统一，只关注一时一事的课题，搁置了“不平衡”这一根本性问题。“如果说缺乏平衡的世界经济运行和走样的产业相互依存拖累了全球化的福利，那么G20内部的共识与凝聚力不足，则刺激了保护主义的抬头。”《每日新闻》记者宇都宫裕一称，日本若能引领G20成员解决不平衡（哪怕表达共同解决的意愿），G20作为全球经济指挥中枢的存在感无疑将大大提高，“大阪峰会将成为激发G20活力的契机”。

　　不过，前行之路何其艰难。教科书里有消除不平衡的捷径，无非是经常项目盈余国（例如日本）降低出口依赖，扩大内需，而经常项目赤字国（例如美国）则增加储蓄，而不是消费。然而，各国都有自己的经济发展诉求，大多不愿在峰会上提这个议题（采取措施的结果往往是自己经济减速、出口下降），能否推动各国让渡部分现实利益，约束行为以符合全球利益，考验着东道主的能量。法国《世界报》记者爱德华·奥尔登直截了当地质问，安倍政府首先能否“刀口向内”？要知道，日本经常项目盈余之多，就是一种“不平衡”，可日本经济官僚却拒绝讨论，强调这是过去海外投资赚得的收益，与主要靠贸易实现盈余的国家（如中国、韩国、德国）不同，言下之意，日本想用“双重标准”，把“不平衡”的火力转嫁到别国身上，这显然不能营造团结的氛围。“如果日本不认真做出表率，就无法营造出团结的气氛，若最终让G20峰会用软绵绵的表述敷衍了事，那只会造成G20效应退潮的情况。”大久保涉忧虑地表示。

　　世界经济的“不平衡”乃至“不稳定”，何止是日本主政者意识到，哪怕在G20举办地大阪，升斗小民都有体会。“我和员工难得地好商量一回，彼此都没啥好抱怨的。”年过七旬的村田茂是大阪府寝屋川市的金属加工企业“朝日热处理”的社长，过去每年春季的劳资谈判（俗称“春斗”）都耗费了太多精力，也往往把自己与手下的关系弄得很僵。但这两年里，基本依赖出口业务的“朝日热处理”遭遇大型电机制造商订单骤减的变故，哪怕开拓新客户，销售额在2017年度曾回归峰值，却因美国关税壁垒、汇率不稳、地区冲突加剧等因素导致原材料与物流成本高企，收益十分惨淡。村田茂说：“今年1月中旬以后，订单又开始下降，我和员工们达成共识，就是为了企业存活，对于涨工资得采取慎重态度。”

　　“朝日热处理”只是个缩影，因为世界经济增长乏力，尤其主要国家为减少贸易赤字采取“非市场措施”（如关税、市场准入等），高度依赖贸易投资全球化的日本产业界陷入深深的忧虑。共同社报道，始于2012年12月的日本经济扩张周期还未停止，刷新了2002年2月到2008年2月所创造的73个月战后最长纪录，但此次扩张仍由传统制造业巨头担纲，靠增加产品出口及日元贬值、美元走强来实现利润，依赖外需的脆弱经济结构没有改变。经济再生担当大臣茂木敏充还承认一个不为人知的“不平衡”，那就是占日企九成的中小企业在利润总额的“大盘子”占比更小了，“日本经济中最能赚钱的仍是汽车、电机等传统制造业大鳄，”滨银综合研究所研究员加茂健志朗说，吸纳大部分就业的中小企业从经济增长中没得到多少好处，自然工资涨幅无从谈起，这种“不平衡”在国民中产生一种新概念——“缺少实感的经济扩张”。一名在大阪商店街经营熟食店的男店主感叹，“景气波动好像跟我们没什么关系吧”。这家熟食店已有50年的历史，据他说，现在的销售额只有泡沫经济时代的60%，关门的铺子也越来越多。日本Recruit Lifestyle公司的消费者调查给出更有意思的数据，虽然2019年1月日本天气不错，但外出就餐消费继续躞蹀，“（晚餐）支出额同比下降4%。外出就餐的比率、次数、单笔花销全部跌破2018年同月水平的情况还是21个月以来的第一次”。日本麦当劳社长萨拉·卡萨诺瓦说：“不少消费者表示，因为收入缩水，餐饮预算不得不设限。”

龙舟上有人“造反”

　　供需面的“不平衡”，受益面的“不平衡”，由此导致国际关系的“不平衡”，更加呼唤多边机制协作的重大意义。早在今年1月17日举行的G20成员财长和央行行长代理会议上，与会者都承认，国际经济秩序面临危机，“保护主义和不公平贸易做法助长了经济恶化和社会不稳定趋势，引发恶性循环”。《日本经济新闻》形容，美国对多国挑起的贸易摩擦，以及滥用“国家安全”理由在市场自由竞争领域实施霸凌行动，激起了公愤，知情者描述当时的场面是“G1对G19”。

　　世界经济减速风险加大的背景下，作为主席国，日本坚持G20作为国际合作框架的重要性。上杉素直援引财务省消息人士的话说，日方把“全球性经常项目收支不平衡”列为此次峰会的主要讨论内容，希望各国意识到仅靠双边谈判无法纠正贸易不平衡问题，为此日方在会前做了大量对美工作，因为美国坚信解决这一问题的“法宝”是大打关税牌，通过双边谈判“各个击破”，最终促使贸易伙伴普遍性接受自己的观点，“要知道，日本也面临与美国的货物贸易谈判（TAG），为了推进不平衡问题的讨论，日方很可能在TAG会谈中做出了某种妥协，换取美方支持这个议题。”上杉素直分析。

　　峰会另一个焦点是在发展中国家推进基础设施开发。据报道，日方设置这一议题，主要针对中国“一带一路”倡议。日本《每日新闻》称，日本试图在G20里寻找更多伙伴，鼓吹投资方与债务方制定严格的融资规定，控制“不透明融资”规模，并开放更多国家企业参与项目，进行“高质量”的基础设施开发。“很显然，这一议题明显是对中国展开隐形牵制。”

　　看得出，东道主煞费苦心地在议题上进行“平衡设计”，反映出它意识到美中两大国“合则共利，斗则俱伤”的关系，希望扮演维护国际合作的协调角色。这一过程中，日本希望能够改变自己长期以来“经济巨人、政治侏儒”的形象，以能够为各国所接受的方式，提升自己的国际影响力以及政治地位。不过，要想实现这个目标并不容易，特朗普上台后，打着“美国优先”的旗号，施展最喜欢的“极限施压”策略，推行单边主义的政策，美国不但屡屡对中国展开贸易摩擦，还把贸易大棒砸到传统盟友和伙伴身上，这两年里，G20其他成员乃至全世界每个值得一提的国家都“享受”到美国“贸易武器”的滋味，其中韩国、加拿大、墨西哥还不得不捏着鼻子接受苛刻条件，与美国改签贸易协定。

　　面对肆意破坏经济全球化与多边合作的行为，G20本应发挥重要作用，及时“拨乱反正”，但现实很无奈，无论2017年G20财长会议与G20汉堡峰会，还是2018年布宜诺斯艾利斯峰会，最终没能有效控制华盛顿的我行我素。与2008年金融危机时迅速拿出一系列有效措施并得到相关各国落实的“高光时刻”相比，现在的G20内部分歧和行动差异显而易见。去年7月，G20财长会议前，各国都意识到贸易冲突和美国单边主义政策危害，澳大利亚财长斯科特·莫里森在会前说：“贸易战不容忽视。”但真到了会议中，面对美国财长史蒂文·姆努钦的威势，大多数国家财长和央行行长却刻意回避了这一最大的问题，尽管会后公报承认，“贸易和地缘政治紧张局面加剧”，但只有一句话提到要采取措施降低减少风险：“我们再次重申我们的领导人们在汉堡峰会上就贸易问题做出的结论，并认识到需要加强对话和行动来减轻风险和增强信心”。姆努钦在闭幕后的记者会上志得意满地声称：“贸易（战）并非会议主要问题。”到了年底的布宜诺斯艾利斯峰会，会后宣言同样充满妥协、犹豫和不确定，对于贸易战、单边主义、贸易保护主义等至关重要的问题，要么轻描淡写、要么干脆只字不提，而且2017年宣言中明确写入的“与保护主义作斗争”一句就因为美国反对未能加入，这是2008年以应对金融危机为目的举行G20峰会以来，首次没有在共识文件中体现反对保护主义的姿态，鲜明反映出G20协调体制存在的缺陷。可以说，布宜诺斯艾利斯峰会如果算说成果的话，大概就是避免了各方——主要是美国和其他19国彻底撕破脸，保住这一框架体制，让今年的大阪峰会得以继续举行。

　　事实上，G20不是正式的国际组织，既没有严格组织架构，又没有系统组织纲领，更类似非正式的双边和多边磋商平台。它的诞生，既为了弥补日渐低效的联合国机制，也区别于七国集团那种少数西方国家“自说自话”的模式，而由最有代表性、最有影响力的“重量级国家”以更加高效和直接的方式，应对全球挑战。由于这个平台的非正式性，在此产生的任何文件对成员国不具约束力，是否执行完全看各国的“善意”和“自觉”，不存在监督执行的机制，对集团外的国家更是如此。此前金融危机爆发时，美国国内经济状况恶劣，需要各国协同，一起解决金融体系风险，而各国也需要一起努力，避免美国金融危机把全世界都带下悬崖。这种“众志成城”的情况下，G20才得以发挥最大作用。但到了今天，作为世界最大的经济体，同时在政治上、安全上、经济上对不少G20成员起决定性影响力的美国决定“不玩了”，机制运转自然举步维艰。更严峻的是，G20诞生的使命，就是以促进全球经济贸易合作、解决全球治理问题、打造双边与多边沟通平台为目标，终极目的是实现全球化。而如今的特朗普政府，事事都以“美国第一”，一言不合就“退群”，直接损害别国利益。这种状态下的美国，与G20的宗旨压根就是背道而驰，别说一起商量出什么结果，能在G20里待到现在，而不是和其他组织一样“一退了之”，已算是“手下留情”。

　　如果把G20看作20个人协力划动的龙舟，现在这条龙舟最大的问题是，最有力量的那个桨手打算把船往岔道方向划，甚至还动不动就恐吓其他桨手，威胁要跳船走人。

为什么中国更有话语权

　　G20的困惑，同样是当前国际治理体系的一个缩影。

　　二战后的国际社会，基本以雅尔塔体系为基础，通过以联合国为代表的一系列国际组织和多边机制，来处理和解决各种国际问题。即使冷战结束、苏联解体，两极对抗不再，诸多政治军事组织解散，但国际关系和国际政治的基本框架和逻辑仍然变化不大。在经济上，则是从冷战时期不同阵营的体系化发展与体系间互动，发展到冷战结束后的全球化贸易合作。

　　这一套国际治理体系的特点之一就是对话与沟通。冷战期间，由于核武器制造的“恐怖平衡”，不管苏联还是美国，谁都承受不起核战争的后果，谁也不可能为所欲为。遇到问题时，往往是双方经过反复试探和博弈，求得最终解决方案。不管是濒临第三次世界大战边缘的1962年古巴导弹危机，还是让美国人流血流到伤心的越南战争，尽管双方的“代理人”打得热火朝天，但美苏之间却一直保持和平与克制。经济方面也是如此，无论美国的“马歇尔计划”，还是苏联的“经济互助委员会”体系，主旨都是通过体系内各国的合作与互动，形成良好的协作，共同推进经济发展。两大体系之间也并非“老死不相往来”，维持最基本的经济技术交流。这一体系与此前国际社会的治理体系，如凡尔赛体系或更早的世界殖民体系都不同，更突出的是合作、沟通与协商，既不会动辄诉诸武力，也不会以牺牲或者压榨一部分人为代价，来促进另一部分人的发展。

　　冷战结束后，情况发生变化。由于没有了势均力敌的苏联制衡，加上趁着苏联和华约解体快速收获“战利品”，美国实力凌驾于所有国家之上。有了如此大的优势，美国开始以世界唯一领导者甚至统治者自居，单边主义的大棒也正是在这个阶段的小布什总统时期开始挥舞。不过，由于2001年发生“9·11”事件，美国发起全球反恐战争，面对国际恐怖主义这一全新对手，美国不得不寻求其他各国的合作与帮助，因此美国尽管干了很多单边主义的事情（最恶劣的是2003年发动伊拉克战争），但仍在一定程度上遵循着国际治理体系的模式和规律。这段时间，美国热衷于控制所有国际组织与国际机制，为其所用，实现“美国治下的世界秩序”，而不会动辄“退群”。经济方面更是如此。作为当时国际经济和贸易体系的掌控者，美国也是这个体系的最大受益者。全球化贸易体系下，全世界的技术、资金和人才都源源不断地涌入美国，提供了可持续发展的土壤和血液。这个时候的美国，是全球化和自由贸易体系的坚定维护者。

　　然而情况变化之快出乎美国意料，在这一贸易体系中，中国等一批新兴经济体同样受益匪浅，成为“金砖国家”。这当中，中国表现尤为出色，如专家所见，不少“金砖国家”或多或少还有缺点甚至“命门”，包括经济模式单一、技术储备不足、经济社会存在隐患等等，但中国几乎没有什么致命缺点，真正实现全方位发展。与此同时，美国和欧洲却在这一过程中先后遭遇主权债务危机、次贷危机、金融风暴、难民危机等等，实力相对下降。据统计，1998年，西方工业国和新兴国家在世界经济中所占的比例分别为44.4%和17.9%；而18年后的2016年，两者之间的位置发生逆转，分别为31.09%对31.24%，新兴国家的经济总量已经超过西方工业国。

　　国力增强后，自然带来话语权的增加，于是G20在1999年应运而生。值得注意的是，尽管G20是新成立的平台，但其运行规律和基本原则仍延续战后的国际治理体系，西方国家希望通过对国际政治中规则的熟练与把握，更好地“控制”或“引导”新兴国家，将其纳入符合自己利益的国际体系。可是国际关系终究要看实力，玩弄规则能得逞一时，却不可能永远如意。2014年的G20布里斯班峰会上，东道主澳大利亚本打算联手其他西方国家，开除身陷克里米亚问题的俄罗斯，可由于金砖国家集团（BRICS）的反对，提议未能通过，世界力量对比的此消彼长，可见一斑。尤其当2010年中国超越日本成为世界第二大经济体之后，凭借世界最完整的工业体系、最大的单一市场和最强的工业生产能力，中国很快表现出在全球化经贸合作体系中如鱼得水的适应性。美国四处抱怨，全球化经贸合作体系的最大获益者，已不是自己，而成了中国。

　　随之而来的，是即使不刻意张扬也表露无遗的影响力和领导力。今年3月，埃塞俄比亚航空公司的波音737MAX客机失事之后，中国航空系统率先停飞同型机，各国纷纷跟进；再往前推，当中国提出“一带一路”和亚投行概念后，包括美国的铁杆盟国英国、日本在内，诸多西方国家不顾美国反对纷纷响应。这种事情一再发生后，美国开始反思甚至怀疑现有国际治理体系，发现自己的影响力、控制力和收益都在不断下降，甚至在现有的规则内哪怕新建体系或平台，美国都可能失去掌控力。

　　美国人很有危机感，开始设法釜底抽薪，这就有奥巴马政府时期的国务卿希拉里提出的“巧实力”和“印太”概念，目的是通过撮合盟国和伙伴国“另起炉灶”，制定“约束中国”的新经济和外交规则，甚至诞生出“ABC”概念（Anyone But China，“中国除外”）。很遗憾，作为现行国际体系里的“好学生”，中国见招拆招的功力实在太强，美国的应对措施收效甚微。对于这一局面，“政治素人”特朗普另辟蹊径，既然在现有的体系中难以施展，那就干脆全部砸烂好了。于是，近年来美国频频“退群”的表现，某种意义上可以说，特朗普的对策就是“以乱取胜”：打烂现有规则与体系，迫使中国无法借力，只能和美国“单挑”，进而依靠美国更大的体量与身后的积累来取胜。

　　正因为美国的这种新策略，让所有的国际组织都面临危机。毕竟这些国际组织都是现有国际体系的组成部分，遵循现有的规则，身为第一强国的美国不但“退群”，甚至还不断使绊子、扯后腿，各个国际组织的正常运转都会遇到困难，更不用说发挥自己的作用了。最新的例子就是联合国，由于美国长期拖欠巨额会费，联合国前不久宣布其经费将于下半年告罄，联合国秘书长古特雷斯甚至准备卖掉自己的官邸来维持联合国的运转。联合国尚且如此，其他国际组织更不用说。

　　体系中的关键人物开始破坏规则是非常致命的。一战后凡尔赛体系的破坏，正是始于德国对规则的破坏，以及英法两国对这种破坏行为的纵容。而无论体量、实力还是影响力都远超德国的美国也开始破坏规则时，现有的国际体系同样面临危机。

超越“凡尔赛悲剧”

　　面对美国的“乱棍”，中国采取的应对措施是理智而冷静。

　　中共十九大以来，中国领导人多次强调，当今世界正面临“百年未有之大变局”。这个变局，一是世界权力中心首次向非西方世界转移，二是国际秩序正处在打乱重建的过渡期。随着大国力量对比变化，特别是“东升西降”之势显现，以美国为代表的西方传统大国危机意识上升，焦虑感加重，传统现实主义在其国内有所回潮，导致大国竞争重回世界舞台中心。更值得注意的是，由于特朗普政府的“美国第一”的原则，为了解决当前美国巨大的贸易赤字，特朗普正用惩罚性关税与欧盟、中国以及日本、加拿大、墨西哥作战。换言之，美国正在单边主义和保护主义的道路上一路狂奔。在特朗普的眼里，没有必须保护的盟友，也没有不能伤害的“小弟”。用比较文艺的话来说，为了实现竞选时的口号，特朗普不惜与世界为敌。

　　鉴于美国仍拥有凌驾于绝大多数国家之上的实力，众多国家面对讹诈与恐吓时没有正面反击，但不意味着这些国家就甘心接受对自己明显不公平的条件，大家需要一个能够并且敢于站出来的角色。由于中国在面对美国贸易威胁时的坚定表现，成为所有希望维护现有国际秩序和体系的国家的希望。德国《新德意志报》在题为《全球化危机中的G20》的文章中提出：“……保护主义势力在美国蔓延，这也是美国领导权危机的明显标志。另一个新情况是中国以自由世界秩序的捍卫者自居。这表明全球力量对比出现了极大转移。”俄罗斯《观点报》政治观察师德米特里·科瑟列夫明确指出：“全球自由贸易统一战线正在形成，美国实业界也将部分参与进来。而领导这一战线的正是中国。”

　　这些表态无不表明，在对抗美国单边主义、保护主义方面，无论东方还是西方，基本形成了共识，而中国也及时抓住这一机会，多次明确表达出了维护全球自由贸易体系、维护现有国际秩序的姿态。去年的布宜诺斯艾利斯G20峰会上，中国领导人就表示：“中方始终相信，多边主义是最符合各国人民利益的必由之路。”中国驻巴西大使杨万明今年5月22日在《巴西利亚邮报》发表的署名文章《贸易是繁荣的纽带，不是利己的工具》中也提出：“中美贸易争端，看似贸易纠纷，实质是一场规则与强权，多边主义与单边主义，自由贸易与保护主义，互利共赢与零和博弈的理念之争。”他还表示，“中国将坚持全面深化改革，坚持扩大对外开放，并期待与包括巴西在内的世界各国深化互利合作，共建更高水平的开放型世界经济，让贸易成为促进共同繁荣的纽带，而非沦为赢者通吃的工具。”这一姿态也是中国在应对类似问题时的表态，并受到国外的普遍欢迎。

　　英国《泰晤士报》记者罗杰·博伊斯认为：“中国在西方的混乱和亚洲的管理能力之间提供了一个鲜明的替代选项。”英国财经作家马丁·桑比则认为：“……美国不再像过去那样占据统治地位了。欧盟和中国能够与之匹敌，其国内市场的规模也将使其免受影响。世界其他国家越是实现市场一体化，贸易战的代价就越不对称，而且对美国不利。”而且，很多国家已经开始了实质行动，比如，去年7月召开的中欧峰会上，中国和欧盟就签署了长达8页的共同声明，主张构建以世界贸易组织为核心的自由的全球贸易体系。此后几个月里，金砖国家峰会和亚太经合组织峰会陆续举行——亚太地区几乎所有经济体的领导人汇聚一堂。还有国际货币基金组织和其他许多组织，它们都一致支持中国，反对美国发起的贸易战。

　　这一切都表明，在当前局面下，要想维持G20的效能，进而维护全球自由贸易体系和国际秩序，中国提出了具有理性思考的经济主张和外交原则。同时，G20的其他成员国也必须有更清晰、更坚决的行动，与中国一起，共同维护经济和外交体系。各国必须认识到，“覆巢之下，焉有完卵”，一旦单边主义、保护主义策略得逞，就意味着现有国际体系的崩塌，每一个国家都将在这一过程中受到损害。

　　西谚有云：“天助自助者。”诞生于一百年前巴黎和会上的凡尔赛体系崩塌的殷鉴不远，带来的恶果也历历在目。对于G20机制来说，只有团结、开放、民主而拥抱全球化，才能超越“凡尔赛悲剧”，把全球治理推向更高处。