预决算畸形偏离应负法律责任
漫画/谢驭飞
最近，中央各部门相继集中公开了2012年度包括“三公”经费、行政经费等项目在内的财政决算数据，在已经公布的80多个部门的决算中，只有不到10个部门的决算支出低于预算水平，而从2012年预算数额与2012年决算数额比较来看，2012年度的决算总额高达9200多亿元，超出了2012年度的预算2200多亿元。
除去可以理解的通货膨胀等因素，到底是什么导致政府预算偏离度如此之高？有没有人可以站出来对此解释，为此负责呢？
按照现代国家观念的理解，社会公众与政府之间是一种委托代理关系，所以违反财政预算的行为也应该被认定为“违法行为”，并承担相应的法律责任。如《俄罗斯联邦预算法典》第238条规定，对于预算在特殊条件下可以适用诉讼救济，法律将拨款视为授权后的履约行为,如果没有履约或者没有及时履约，可以作为违约事实成为向法院起诉并要求及时履约的依据。
财政预算是民意机关授权行政机关在实施公务活动过程中进行财务开支的具体计划，因为基于民主的法理根基，行政机关不得无视民意机关对于财政预算的审批权而自行决断，同时，也由于财政预算自身具有的计划性，使得行政机关在执行财政预算过程中可以根据实际情况有一定的弹性，享有面临具体情形时的预算调整权，但前提是，这样的预算调整，依然要接受民意机关的监督，不可以由行政机关随意改变。
也就是说，如果政府决算与预算的数额出现了异常变动的话，行政机关需要进行相应的说明，如果行政机关等预算执行单位擅自改变财政预算方案，还必须追究其法律责任。
财政预算过度偏离，应承担法律责任，这一点毫无疑义。正如财税专家蔡茂寅所说：“预算虽不具有强制执行机关须为全额支出之义务，但却具有限定支出之最高数额的效力。亦即，支出系以法定预算各岁出预算机关（含主管机关与单位预算机关、分预算机关等）各科目所定之金额为最高限度。逾越各科目金额的支出，原则上固然构成违法，但不足额之支出则不当然构成违法；再者，各单位预算机关除有例外情形外，逾越该机关预算金额之支出即构成违法。”也就是说，政府超过预算支出限额、超越预算支出目的、逾越预算支出时间等行为，均属于违法行为。接受预算限制，是现代政府的基本法律义务。
中国目前的《预算法》对于预算法律责任的规范，处于刻意的模糊状态。《预算法》中虽然用专章规定了预算法律责任,其在实践中却往往沦为备而不用的条款，因为一个不争的事实摆在这里,虽然国家审计署近些年来的审计报告披露出大量较为普遍而严重的预算违法现象,但即使在这些问题被发现和披露,也鲜见有违法主体受到相应的法律追究。
在很大意义上，这和我们国家对于财政预算的功能定位有很大的关系，因为在很长一段时间里，我国财政预算等相关法律的主要价值取向在于财政收入的保障,因此相应的预算违法行为就指向不能完成预算收入这单一方面。但在现代社会，预算法的价值功能已经完成了从强调保障财政收入，向实现财政支出的公平和效率、规范和限制政府权力等方向的转变。与此相一致,预算违法行为也应体现在规范预算职权行使、强调预算程序合法、切实保护人民的合法权利与应有的福利等方面。
美国学者爱伦·鲁宾曾经说：“公共预算的主要特征之一就是支付费用的人不是那些决定怎么花钱的人，因为民选官员有可能把钱花在与纳税人的愿望不同的地方。”当每个纳税人让渡了自己的财产权利，和政府形成了委托代理关系之后，政府就相应地负有花好纳税人钱的神圣使命，而降低行政成本，提高资金使用效率，将预算的偏离度纳入到正常范围内。而要求政府向纳税人给予相应的说明，是民意代表机关的权利，是政府应当承担的责任。
（作者为天津财经大学副教授）
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