正确但有限的一小步

特约撰稿/傅蔚冈

　　2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定合并新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。
　　中国现有四种养老保险制度，分别是城镇居民养老、新型农村社会养老、城镇职工基本养老和行政事业单位离退休制度。这次的统一，只是将前两者统一，而不是真正的城乡统一。新农保和城居保之所以能够统一，很重要的一个原因是因为成本低，财政支付能够负担。“新农保”建立于2009年，专门针对农民设立，目前参保人数达到4亿多；而“城居保”则建立于2011年，针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，这个群体人数不多，全国仅几千万，参保人数就更少。根据财政部网站提供的数据，在2012年全国公共财政支出决算表中发现，用于城居保和新农保的花费分别是107亿元和933亿元。
　　当然，合并之所以能够进行，还因为两种养老保险制度设计上非常相像。它们都设立了个人账户，每个个人向账户里缴费，缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保每人每年从100元到1000元有10档选择；两种制度养老金发放公式也类似，都是到60岁就每人每月固定开始领取养老金，跟以前的缴费记录没有任何关系。
　　同时，将新农保和城居保合二为一还有助于提高财政资金使用效率。目前参保城居保的人数数量有限，每个市区也就几万人。也正是如此，在2011年城居保设立时，一些省份就将其与新农保合二为一。迄今，中国已有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度。中央将全国范围内的城居保和新农保合二为一，是对地方政府行为的一个确认。
　　但这一举动仍然激起了公众对养老制度议题的极大热情。绝大多数公众最希望的是公平，即农村居民和城市居民享受同等水平的养老。这个愿望固然美好，但需要指出的是，在现收现付的养老金制度下，养老金实际上是过去的积累，如果在过去没有积累那就意味着今后你就不可能获得养老金。但是现收现付的养老金制度也有一个缺陷，因为在制度建立之初，就意味着一部分过去没有为自己养老有过积蓄的退休人员可以获得养老金。也正是如此，有部分农民会提出这样的疑问，为什么他们没有缴纳养老金就可以获得养老保险，而我们就不行？
　　事实上，让农民和城镇退休职工领取一样的养老金，不具有可行性：因为这样会大幅度增加目前在职员工的负担，而沉重的社会养老成本负担将会扼杀企业的活力。过去的实践表明，制度设计如果只是从愿望出发而不考虑现实约束，最终往往并不可行，甚至会导致全局性难题——计划经济的养老制度就是如此。从这一点来看，养老体系的城乡分治是现有制度路径下的次优选择。
　　在我看来，目前养老体系最大的问题并不是城乡分治，而是统筹层次太低。到目前为止，养老金只是在省级内部统筹，这和劳动力在全国范围之内的流动并不匹配。如果一位劳动者在多个省市就业，他就会拥有多个养老账户，而且各个账户归属于不同地方政府，甚至还会遇到在退休之后无法获得养老金的问题。传统劳动力输出大省的养老金结余远少于劳动力流入地，何故？因为后者无需为这些流入的劳动力承担养老，而他们年轻时的养老保险则已经被用来支付当地的养老金。
　　由此看来，当下中国养老体系的最大问题并不是城乡不均导致的不公平，而是统筹层级太低所导致的各种扭曲。因为城乡不均只是过去的存量问题，可以通过赎买予以解决，就像此次新农保和城居保合二为一；但统筹层级太低却是实实在在影响今后的选择，如果不早一天解决，扭曲就会更加严重。
（作者为上海法律与金融研究院执行院长）