“依法治国”升级版的挑战

特约撰稿/王　琳

中共十八届四中全会10月23日在北京闭幕。当晚发布的5200余字的会议公报旋即在公共舆论场上被字斟句酌地解读。几家媒体不约而同地统计出，公报中“法治”出现58次，“依法治国”出现23次。由此而得出的“里程碑”、“法治的春天”等誉美之词跃然纸上与网端。誉美的背后，既是对法治的期待，也是对法治的需求，这正是推进“依法治国”成为全会主题的外部动力。

　　回顾改革开放36年来的“法制恢复重建史”，可知“法治”与“依法治国”均非今时今日的产物。17年前，党的十五大已将“依法治国、建设社会主义法治国家”确立为基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。当年11月，《国务院关于全面推进依法行政的决定》出台。

    2002年12月，时任总书记的胡锦涛同志在首都各界纪念宪法施行20周年大会上强调，实行依法治国的基本方略，全面贯彻实施宪法，这是建设社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作。

    回顾这些历史，才能更好和更准确地找到十八届四中全会在中国法治建设征途中的重要意义。在笔者看来，较之“法治”与“依法治国”，这次全会更重要的关键词其实应是“全面推进”和“加快建设”。

    换言之，在法治建设的17年中，一些问题不断暴露，一些阻碍没能跨越，一些领域没能拓展，当下的法治建设更应注重在“深度”、“宽度”和“速度”上向前推进。这是一个新的起点，也是一个新的挑战。

　　试举一例。“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略确立之后，学界一直期待能有一张较具体的法治建设时间表。2004年，国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。按照这个时间表，今年恰好是“全面推进依法行政”验收的年份。

　　那么问题来了，“建设法治政府的目标”是否已基本实现？对照“纲要”中的7个子目标，哪些实现得较好？哪些实现得较差？哪些离法治还有较远距离？这些实现程度不一的原因在哪？阻碍又在哪？是否找到了超越这些阻碍的办法？

　　凡此种种，才是十八届四中全会最需要给出解答的核心议题。法治建设17年后，中国需要一个新的起点，也需要在这个新起点上对过往的经验教训进行认识总结与反思。

　　毫无疑问，此次全会的“问题意识”是强烈的，针对问题的“应对举措”也不乏亮点。在“依宪治国”问题上，全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。怎么才能做到“依宪治国”和“依宪执政”呢？全会也给出了答案，“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。

　　从语义上理解，这一政策导向实则宣告中国在宪法监督制度中已否决了“普通法院审查模式”或“宪法法院审查模式”。全国人大及其常委会后在宪法监督工作中将担负更重要和更具实质意义的工作。鉴于全国人大是个会议机构，对宪法实施的日常监督便落在了全国人大常委会身上。

　　至于具体的监督机制，是在全国人大常委会内设“宪法监督委员会”，还是坚持在全国人大常委会法工委现有的法规备案审查室基础上，通过完善程序来加大宪法监督力量，尚待观察。

    值此“依法治国”升级为“2.0版”之际，宪法监督若止步不前将很难满足民意期待。2003年以来，公民提请违宪审查的个案屡有可见。但现实却是，法规备案审查室对其备案审查工作一直秘而未宣，宪法监督情况、违宪法规规章的处理情况，公众无从知晓。这当然并不代表中国就没有违宪的法律、法规、规章。相反，法律冲突并不鲜见，地方性法规、地方政府规章中存在违宪、违法的情况就更多了。

    法治首先是良法之治。若公民、社会组织或市场主体等对违宪的法律规范无从救济，宪法被束之高阁就是必然。“依宪治国”从何处破题？宪法监督程序是个绕不过的坎。有没有一个有效的宪法监督机制，将成为“依法治国2.0版”区别于旧版的重要特征。