宪法日说居住证
阅读提示：从政治学的角度说，宪法是国家与公民之间的契约。这个契约的根本目标，是保护公民的自由和权利。
特约撰稿/夏佑至
今年的12月4日是中国的第一个“宪法日”。设立这个节日的目标是增进人们对宪法的性质、内容和实际运作情况的了解。这样的立意是好的。宪法是一个国家的根本大法。执政党也反复强调要“依宪执政”。正好，在“宪法日”这样一个特殊的日子里，国务院发布了《居住证管理办法（征求意见稿）》，公开征求社会意见。这两件事有很深的联系，可以放在一起说一说。
从政治学的角度说，宪法是国家与公民之间的契约。这个契约的根本目标，是保护公民的自由和权利。国家乃是为此而设。甚至可以说，舍此便无国家。公民有保卫国家的义务。但究其实质而言，保卫国家的目标仍然是保卫公民的自由和权利。了解宪法，应该了解并牢记这一点。
但宪法并不是天上掉下来的。宪法是人写的，有不同的版本，且总是随着时势改变而不断有修正。因此，要了解宪法，不但应该了解现行的宪法，也应该了解历史上的宪法，以及宪法的修订史。通过了解制宪和修宪的历史，我们才能了解公民与国家关系的变化。
中华人民共和国先后制定了四部宪法，根据通过实施的时间，分别被称作“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”和“八二宪法”。其中“七五宪法”是“文化大革命”时期制定并通过实施的。无论是制宪程序、立法精神和内容，“七五宪法”与正常的现代国家的做法都格格不入。因此，“文化大革命”结束后，作为国家正常化的标志之一，重新启动了制宪进程，先后制定了“七八宪法”和“八二宪法”。“八二宪法”即现行宪法。这部宪法先后经过4次修订，但基本精神和内容，与1982年制定时没有根本不同。
法学界公认，现行宪法的立法精神接近中华人民共和国制定的第一部宪法“五四宪法”。但两者也有很多不同之处。比较这两部宪法的异同，是了解宪法、了解公民与国家关系的一个窗口。比如“五四”宪法第90条规定，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，在“八二宪法”中，这个条款被删除了，由此可以看出两种不同的立宪思路。这两种思路背后，实际上是对国家与公民关系的一种重新界定。这影响了一系列法律和规定。
宪法的生命在于实施。“五四宪法”并没有得到认真的实施，关于“迁徙自由”的规定徒有空文。但宪法的条款也非常重要，因为宪法是衡量其他法律和规章的最终依据。现行宪法不承认中国人有迁徙自由，长期侵害中国公民的自由和权利的户籍制度得不到纠正，不但导致一些较为极端的悲剧，还导致大多数中国人只要离开自己的户籍所在地，就往往生活在制度性的歧视下。
以国务院这次发布的《居住证管理办法（征求意见稿）》为例，《办法》规定城市常住人口应该享有基本公共服务。从行政管理的角度来说，可以说是一种进步。但《办法》承袭户籍制度的思路，让地方政府自行制定领取居住证的门槛，也就是让政府来审批谁有资格享有基本公共服务。这其实颠倒了国家和公民的正常关系。
在“宪法日”说居住证，让人生出许多感慨。如何评价一部看上去有进步但实质上却违背现代国家理念和时代潮流的行政规章呢？我认为，根子里仍然是宪法层面的欠缺。宪法应该明确提出，保护中华人民共和国公民的迁徙自由，并依此对那些规制迁徙自由的法律和规章进行审查。
中共十八届四中全会公报提出，要健全宪法实施和监督制度。法学界据此认为，应该尽早实行宪法审查制度。这是实践宪法的重要方式，凸显了宪法对其他法律和规章的制约。唯其如此，对宪法本身进行审视就更加重要。审视宪法的标准，就要看其立法精神和条款，是否有利于保护公民的自由和权利。《居住证管理办法》和迁徙自由，只是一个例子。这样的例子，其实还很多。（作者为资深媒体人）
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