防治校园霸凌的 中国路径
阅读提示：保护未成年学生是全社会的共同责任，只有包括学生、家长在内的各相关部门与主体的共同参与，通力协作，标本兼治，才能有效防治学生欺凌和暴力这一世界各国共同体面对的难题。
记者｜应 琛
十年树木，百年树人。中小学是百年教育工程的地基，在最短时间内根治已经成为社会问题的“校园霸凌”，其重要性不言而喻。
国家已经表明了态度：2016年4月，国务院教育督导委员会办公室向各地印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》）。《通知》一改之前对校园暴力避讳的态度，而是直面校园欺凌的治理问题。11月，教育部又联合中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联等中央部门再次出手，以“豪华阵容”联合发布了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》（以下简称《指导意见》）。校园暴力问题甚至惊动了总理，国家总理李克强多次关注校园欺凌，2016年6月份批示要求坚决遏制校园暴力，11月又在第六次妇女儿童工作会议上要求严厉打击校园欺凌等违法犯罪行为。
上海政法学院刑事司法学院院长、教授，上海市法学会未成年人法研究会会长姚建龙在接受《新民周刊》采访时强调，学生欺凌问题的发生原因是综合性的，绝非学校一家之因，其防治也非学校一家之责，“保护未成年学生是全社会的共同责任，只有包括学生、家长在内的各相关部门与主体的共同参与，通力协作，标本兼治，才能有效防治学生欺凌和暴力这一世界各国共同体面对的难题，而这也正是《指导意见》的‘良苦用心’与核心内容。”
现行法律的尴尬
“轮流扇耳光，强迫女生脱光上衣，拍摄裸体跳舞视频上传微信群”。近日，浙江温州鹿城法院宣判了一起未成年人霸凌案件，被告人是7名女孩，其中5个是高中生、未成年人，另两人作案时刚满18岁。7人分别因强制侮辱妇女罪、非法拘禁罪，最重的被判处有期徒刑6年半，最轻的也被判了9个月。
在“中关村二小霸凌事件”触及家长们内心的痛点，并引发舆论对“校园欺凌”的高度关注时，鹿城法院的这起判决，看似提供了一个可供复制的样本：对有刑事责任能力的“校园霸凌”者，祭出法律的武器，这或许是根治“校园霸凌”的一个关键点。
最高法关于校园暴力刑事案件的统计报告显示，2013年到2015年，我国审结的100件校园暴力案件中，针对人身伤害的暴力占到88%之上，实际造成被害人重伤、死亡严重后果的高达67%。从涉案阶段看，小学生占2.52%，初中生占33.96%，高中生占22.64%。初高中成为“校园欺凌”的高发区。
不过，在姚建龙看来，国内的校园欺凌并非舆论所认为的那样严重。
根据全球儿童安全组织提供的数据，西方国家85%女孩和80%男孩在学校受到过至少一次欺凌，10%-15%的学生曾经欺凌过他人。而从国内各地法院审理的未成年人犯罪案件来看，属于校园暴力类型的通常不到1%；中国青少年研究中心也曾针对10个省市的5864名中小学生调查显示，32.5%的人偶尔被欺负，6.1%的人经常被高年级同学欺负。
“比较而言，我国的校园欺凌发生率与发达国家相比并不算高。”姚建龙受教育部政策法规司委托承担的“学校安全风险防控研究”项目课题组在2016年4月至6月就曾对全国29个县104825名中小学生的抽样调查。结果显示，校园欺凌发生率为33.36%，其中经常被欺凌的比例为4.7%，偶尔被欺凌的比例为28.66%。
“当然，比较国内外调查数据并非为我国学生欺凌现状辩护，超过30%的学生欺凌发生率仍然应当引起高度重视与反思。”姚建龙强调道。
然而，一个尴尬的现状是，在公众广泛关注的校园欺凌事件中，一般都同时有施暴者拍摄施暴过程并肆意通过网络广泛传播的行为。
姚建龙认为，学生欺凌被广泛关注具有较为明显的“孕妇效应”色彩。所谓“孕妇效应”是指因为关注度的集中而会夸大某种现象的心理反应，“在网络自媒体时代，校园欺凌视频在网络上的广泛传播，在一定程度上夸大了成人社会对校园欺凌的焦虑。”
同时，这种“炫暴”行为，一方面是青少年心理与行为特点的体现，另一方面也是对法律的“蔑视”与公然“挑战”，而现行法律制度的确在治理校园欺凌现象中存在空白地带。
“某种程度上可以说，大量校园欺凌事件，包括引起公众广泛关注的恶性校园欺凌事件，法律并未能肩负起公众的期待。”对于校园欺凌行为，姚建龙表示，现行法律制度设计存在“要么一罚了之，要么一放了之”的两个极端性弊端。
“‘一罚了之’是指对于那些符合刑法所规定入罪条件的恶性校园欺凌行为，只有刑罚这一最为严厉的刑事责任承担方式。这会直接导致两个后果：一是‘用药过猛’，尽管一些校园欺凌行为构成刑事犯罪，符合刑法的处罚条件，但是欺凌者仍然具有挽救的可能性，适用刑罚这一最为严厉的处罚措施，将贴上‘犯罪人’的标签，给其一生的成长造成无可挽回的影响；二是处罚完后没有后续的跟进措施。”姚建龙进一步解释道，“至于‘一放了之’是指对于未达到刑事责任年龄的低龄未成年人所实施的恶性校园欺凌行为或以及情节尚轻的校园欺凌行为，没有必要而有效的干预措施，因而只能陷入‘养大了再打’或‘养肥了再杀’的尴尬境地。”
此外，姚建龙还坦言，我国对于违法犯罪行为，尤其是应受刑罚处罚的刑事犯罪行为除了有性质的要求，还有程度的要求，即既定性又定量，“对于性质上虽然属于故意伤害、强制侮辱、强制威胁等欺凌行为，如果未达到刑法所要求的‘量’的标准，即便引起广泛的社会反响，也无法按照刑法给予刑罚处罚。”
因此，很多看上去很恶劣的故意伤害他人的校园欺凌行为，尽管在“性质上”属于故意伤害他人，但伤残鉴定往往达不到轻伤或者重伤的“量”的要求，最后无法按照故意伤害罪追究刑事责任。
在姚建龙看来，法律规定的这一特点，容易造成公众感受的落差，从而引起公众对于“法律纵容校园欺凌”的质疑。例如，2014年在北京发生的三名光背少年围殴一名14岁少年的恶性欺凌事件，尽管视频记录的欺凌情节恶劣，下手狠毒，但伤残鉴定却仅为轻微伤，未达到故意伤害罪所要求的“量”的要求，最终有两名施暴少年无法追究刑事责任。
“另一方面，我国法律规定了责任年龄制度，对于未达到责任年龄的低龄未成年人违法犯罪行为，即便十分恶劣，也同样无法给予公众所期待的惩罚。无论是民事责任、行政责任还是刑事责任，都有责任年龄的规定。”姚建龙表示，在非法律专业人士看来，责任年龄制度的存在具有明显的“庇护”甚至“放纵”色彩。
近年来国内曝光了多起未满14周岁低龄未成年人恶性犯罪事件，这些行为如果是由成年人实施可能面临最高刑为死刑的处罚，但是因为行为人未达到刑事责任年龄而多教育释放或由家长领回。这种强烈反差的确容易引起公众“法律纵容”的判断与强烈不满。在公众普遍的不满与愤怒之下，有一种声音很有市场，即主张降低刑事责任年龄，动用刑罚严惩校园欺凌者。
对这一主张，姚建龙坚定地表示，试图通过降低刑事责任年龄来遏制校园暴力，无论从理论还是实践角度，都行不通。
据姚建龙介绍，在中国，以14周岁为刑事责任最低年龄并不是“拍脑袋”想出来的，而是刑法发展与进步的结果，“提高而不是降低刑事责任年龄，是从我国近代第一部刑法典至今百余年来刑法改革的重要内容”。新中国成立后，1979年第一部刑法典便将刑事责任年龄确定为14周岁，1997年刑法典则进一步将已满14周岁不满16周岁之人负刑事责任的犯罪范围限定为“故意杀人”等八类，“如果以今天生活条件好、青少年发育早作为降低刑事责任年龄的理论基础，并主张降低刑事责任年龄，在逻辑上是站不住的”。
尤其需要注意的是，一个人是否成熟，除了生理的标准，还有心理和社会的标准。现在的孩子尽管生理发育提前了，但心理发育却并未能同步提前。“尽管校园欺凌可恶，但这种孩子之间的互相欺凌乃至实施其他不良行为，在某种程度上也是‘成长中’的现象。”姚建龙指出，从这个角度看，降低刑事责任年龄的主张也是违背未成年人成长规律的。
在成长过程中，青少年往往需要通过越轨行为去探寻行为的边界，需要通过互相之间的欺凌寻求存在感与成人意识。发生率较高的学生欺凌，在某种程度上可以说是青少年的一种“正常”成长现象，这在犯罪学理论中已成为一种共识。
犯罪学家莫菲特甚至认为：“那些在青少年时从未参与过任何犯罪或越轨行为的人存在某些生活或心理缺陷。比如说，缺乏社会交往技巧，个性孤僻，不善于交友。”
姚建龙告诉记者，值得注意的是，大部分青少年在渡过青春期后并不会把罪错行为带入成年人期，这被称为青少年不良行为的“自愈”，而绝大多数校园欺凌行为也具有自愈的特征。
中国式治理的智慧
事实上，对于未成年人违法犯罪，我国一贯的基本刑事政策是“教育、感化、挽救”方针，“教育为主，惩罚为辅”原则。
姚建龙表示，对于校园欺凌同样应当坚持此项原则，“我国对于未成年人违法犯罪的法定刑事政策强调的是‘教育优先’，但并非放任不管，也并未完全排斥‘惩罚’，而是强调‘惩罚为辅’。”
姚建龙将这样的刑事政策更准确和精炼地总结为：“宽容而不纵容”。正如不久前发布的《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》中，对于如何治理校园欺凌一项，也更进一步明确提出应当坚持“宽容但不纵容的原则”。该原则具体而言：一是强调对于校园欺凌应当保持必要的宽容，包括对那些实施了严重校园欺凌行为但仍有挽救可能性的未成年人；二是对校园欺凌并不排斥惩罚，但是应当尽量避免最为严厉的刑罚，以产生事与愿违的“标签效应”；三是对于校园欺凌应当坚持“教育”的立场，即该教育的必须采取相应的教育措施，以避免“养猪困局”的发生。
“某种程度上可以说，学生欺凌已经成为当前威胁校园与学生安全最为突出的问题，也成为一个受到广泛关注的社会问题。”姚建龙表示，应当高度重视对学生欺凌问题的防治，但基于现行法律和政策的治理才是理性和现实的路径，“《通知》首次从国家层面对学生欺凌提出了治理要求，而新近发布的《指导意见》，则体现了国家对其治理的基本思路与要求，并具有典型的中国式治理特色，从综合防治的思路提出了建立长效机制的要求。”
基于宽容而不纵容的刑事政策，再结合《指导意见》，姚建龙建议从三个方面来完善校园欺凌的治理机制。
首先，避免法律责任的两个极端，完善校园欺凌的中间性干预措施。“具体而言，一是改造责令父母管教措施，可以借鉴近代刑事立法的经验，对于责令父母管教措施增加保证金，同时对于责令父母管教这一措施的实施规定一至三年的期限；二是废除收容教养措施，同时改革工读教育措施；三是增加新的中间性干预措施，例如增加假日生活辅导、社会服务、保护管束、禁闭等。”姚建龙分析道，如果在刑罚和不干预之间存在“中间性干预措施”，那么降低刑事责任年龄这一带有情绪化的非理性观点也就没有了市场，“同时，鉴于校园欺凌与家庭教育之间的密切关联性，我国还可以在立法中增设针对家长的强制亲职教育措施，规定司法机关可以强制对于未成年人欺凌行为发生负有重大失职责任的父母接受亲职教育。”
其次，姚建龙建议可以在中小学设置校警，这也是国外校园欺凌防控的重要经验。以美国为例，截止到2012年，全国范围内有大约40%的学校有校警，人数共计超过10,000名，且大多数校警派驻的学校是中学。美国的校警是三种角色的合一：教育者、法律顾问（非正式）以及执法者，防治校园欺凌是其重要职责。
根据美国学校资源警官协会发布的报告，过去二十年美国的公立学校安全状况明显改善，其中校警制度的推广功不可没。校警之所以可以在校园欺凌的防治中发挥特殊的作用，不仅仅在于其专业性更在于其因为享有执法权而具有权威性。反观国内，曾经有重庆等部分省市试点过校警制度，但总体来看还处在试点阶段。
除了引入校警这一外来权威力量外，姚建龙更强调要重塑教师的权威，赋予教师惩戒权，改变教师不敢管、无法管的状况。“我国现行法律并未明确赋予教师惩戒权，相反还明确禁止体罚虐待学生。缺乏惩戒权为后盾的教师，一方面有损教师权威性，另一方面也无法发挥教师在校园欺凌现象预防与教育中的作用。”姚建龙认为，需要通过完善《义务教育法》等相关法律，赋予教师惩戒权，并明确惩戒权行使的边界与程序，这将有助于将绝大多数校园欺凌行为留在校园内处置，“同时，还应当完善学校纪律处分权。纪律处分权是学校管理学生的重要手段，但对于处于义务教育阶段的中小学生，学校的纪律处分往往不痛不痒，无法发挥预防与处置校园欺凌的作用。” 最后，在姚建龙看来，校园欺凌的防治是一个综合性系统工程，需要学校、家庭和社会的共同努力，建立三位一体的防治体系。他说：“学校无疑在校园欺凌的防治中居于重要地位，各学校应当高度重视校园欺凌的治理，建立防控校园欺凌的专门机制。每一所学校均应当对本校校园欺凌发生状况进行调查评估，并在此基础上制定专门的校园欺凌防治方案。而家庭则是校园欺凌防控的基础，应该建立家校衔接机制，以及家庭与学校协力机制，共同对欺凌者与被欺凌者进行教育、辅导与救助。”
当然，社会也应当在校园欺凌防治中承担应有的责任。姚建龙表示，教育、综治、人民法院、人民检察院、公安、民政、司法、共青团、妇联等部门组织，应建立防治校园欺凌的跨部门协作机制并明确任务分工，强化工作职责，完善防治办法，加强考核检查，健全工作机制。“此外，还应当注重发挥社会专业力量在校园欺凌防控中的作用。近些年来，北京、上海等一些省市试行了驻校社工，将专业社工引入中小学开展校园欺凌防治，取得了较好的效果。”姚建龙建议，要推广驻校社工经验，实行“一校一社工”制度，将专业社工引入校园欺凌的防控。
在采访的最后，姚建龙也指出，综合防治的思路尽管被称为“东方智慧”，但也存在“责任稀释”的可能及风险，“《指导意见》所明确的相关部门是否能够真正各负其责，协调运转，尚需要实践的进一步检验。”（本文的采写部分参考了姚建龙教授所著的学术论文《“宽容而不纵容”的校园欺凌治理机制研究——中小学校园欺凌现象的法学思考》《防治学生欺凌的中国路径：对近期治理校园欺凌政策之解析》。）
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