上海创新，从实践到制度
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记者｜任蕙兰
上海市委书记韩正：
要深入贯彻落实习近平总书记关于上海自贸试验区建设的重要指示精神，牢牢把握上海自贸试验区是国家试验区、不是地方自留地，是创新高地、不是政策洼地，是苗圃、不是盆景，不忘初衷、深化改革，以自我革新的胸怀、脚踏实地的作风，坚定不移、百折不挠深化上海自贸试验区改革创新各项工作。
2017年正处于十三五规划推进关键年，上海作为全国的改革排头兵、试验田，肩负着引领全国改革方向的重要使命。
自贸试验区、科创中心等国家战略给予上海改革实践以难得的历史契机，上海在投资开放、政府职能转变、城市治理等方面积累了丰富的创新实践，并且将这些改革实践以法律、政策的形式固化，成为制度性的改革成果。
制度是没有边界的，只要适用就可以在全国范围推广，在上海“苗圃”中孕育的制度成果，已经被移植到全国许多地方，在更广阔的花园中绽放。
自贸试验区引领制度创新
1月16日上午，上海市委书记韩正在参加市政协十二届五次会议“坚持大胆闯、大胆试、自主改，深化自贸试验区建设和改革系统集成”专题会议时指出，上海自贸试验区的初衷是形成制度创新的高地，而不是优惠政策的洼地。
自贸试验区改革不是为了谋上海一地之利，形成可复制、可推广全国的制度创新才是关键。那么上海自贸试验区成立三年以来，形成了哪些制度创新？
上海社科院经济研究所副所长沈桂龙说，上海自贸试验区制度创新有几种类型，第一种是延伸性创新。就是原来已经有的一些创新实践，在设立上海自贸试验区以后，在原有的基础上进一步加大改革力度，形成更全面、系统的创新。
比如海关推出的货物状态分类监管就是一项延伸性的制度创新。“这项制度原先是在外高桥保税区试点，上海自贸试验区设立后，就从外高桥推广到自贸试验区内其他海关特殊监管区，有更多企业加入，改革力度更大，企业受惠效应更明显。”沈桂龙表示。
2014年底上海自贸试验区启动货物状态分类监管业务模式试点，允许非保税货物进入自贸试验区储存，与保税货物一同集拼、分拨、管理和配送，实时掌控、动态核查货物进、出、转、存情况。
这一创新为企业实实在在减少了成本。元初物流自2012年起在洋山保税港区从事电商配送业务，电商退货率一直非常高，退货重新整理后要再销售，但有些已缴付税款的退货就不能再进洋山保税仓库，以前电商还要在自贸试验区外再租一处非保税仓库放退货，调货、配货的成本很高。现在保税货物和非保税货物可以“同仓共管”，让企业方便不少。去年，货物状态分类监管模式已在上海自贸试验区全面推广。
第二种是拓展性创新。“这一类制度创新在自贸试验区设立前，在全国已有一些点状试验，但不是国家层面推进，各地在做一些自主性尝试，没有设立过明确的发展目标和要求。上海自贸试验区设立后，这类创新就是在有明确的实践要求和推进目标下试验，是朝着形成长效机制的方向发展。”沈桂龙说。
比如跨国公司点赞较多的跨境双向人民币资金池业务，曾在北京、广东等地先后试验过，但是在上海自贸试验区设立后才有了系统性的创新实践。
跨境人民币双向资金池是个什么“池”？简单来说，就是银行为一家企业提供一个跨境资金蓄水池，在规定额度内，跨境企业各子公司和母公司可通过该资金池完成快捷跨境转账。境内子公司的利润或其他资金，都可以通过资金池划转境外母公司，境外母公司也可以调度资金帮助境外公司。在这个池子里，资金无需通过层层审批，可以自由划转，转账能在一两天完成。
2014年人民银行上海总部推出了这项创新业务后，跨国企业的中国子公司不再是资金孤岛，既能在资金上“驰援”总部或其他境外子公司，也可以获得来自境外成员的“江湖救急”。
此外，“证照分离”也是一项拓展性创新。上海自贸试验区借鉴深圳、珠海的商事登记改革经验，实行“先照后证”制度，即除了国家法律法规所明确规定的特殊企业的前置行政许可的事项之外，在自贸试验区内的相关拟登记企业在向主管机关取得营业执照后，即可从事相关的营业活动。“证照分离”是“先照后证”改革的深化，着力缓解办证难现象，激发“双创”活力。
第三种是原创性创新，就是为上海自贸试验区“量身定做”的制度创新。比如FT（自由贸易）账户就是一项原创性的制度创新，此前在全国其他地方没有实践过，没有现成经验可循，是上海自贸试验区的独创。
FT账户体系是上海市金融机构在自贸试验区设立分账核算单元，并在分账核算单元下开立的规则统一的本外币账户。中国企业在海外并购过程中，经常用FT账户筹集成本较低的境外融资。FT账户在较大程度上被视同为“境外账户”，账户内资金则视同为“境外资金”，通过构建自由贸易账户体系，实质上在自贸试验区内形成了一个与境内其他市场有限隔离、与国际金融市场高度接轨的金融环境。
经过三年的探索和努力，上海自贸试验区建设形成了一批可复制可推广的创新成果，已将部分成熟开展、实施良好、风险可控的创新措施在上海市、国内其他三个自贸试验区与全国范围进行了复制推广。
沈桂龙指出，上海自贸试验区制度创新的复制推广有三种方式。第一种是在全国范围内推广，比如上海自贸试验区推出的商事制度改革，是在全国审批制度改革的相关背景下进行的，也是以全国推广为目的。
第二种是在特定条线推广，比如海关、国检、海事推出的通关便利化措施，在各个系统内逐步推广。海关、国检、海事各口岸监管部门先后推出了130多项创新措施，有40多项已复制推广。在金融监管领域，人民银行已将经常和直接投资项下跨境人民币结算业务流程的简化、跨境双向人民币资金池、经常项下跨境人民币集中收付汇业务、跨境电子商务人民币结算业务、放开小额外币存款利率上限、宏观审慎的境外融资制度等7项创新政策复制推广到全国。
第三种是局部推广，一些在上海自贸试验区行之有效的制度创新被复制到其他几个自贸试验区。比如，银监会将离岸业务经营授权、区内银行业金融机构和高管准入简化、自贸试验区特色检测报表、自贸试验区业务风险评估指导意见等4项细则，在国内其他三个自贸试验区不同程度复制推广。此外，上海银监局创建的自贸试验区银行业务创新监管互动机制已成功复制推广至福建自贸试验区厦门片区。
“依法改革、依法创新，成为上海自贸试验区制度创新一大特点。上海首先推出自贸试验区条例，这是制度改革的地方法规版。”沈桂龙表示。2014年7月25日，上海市第十四届人大常委会第十四次会议表决通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，为自贸试验区提供地方立法保障。
再造政府职能
“负面清单”堪称自贸试验区龙头性和根本性的制度创新，以“负面清单”所代表的开放市场思路，撬动政府职能转变，是最深刻也最艰难的制度创新。
韩正在“两会”期间谈到上海自贸试验区改革时表示：不仅是转变政府职能，而是再造政府职能。“有了负面清单，企业搞活了，政府管制进一步放松了，政府审批制度必须进行颠覆性的改革，必须建立事中事后监管制度。”
沈桂龙指出，“自贸试验区的几块内容中，投资准入开放、金融监管创新、贸易便利化创新，都是在放，而事中事后监管，是在管，但不是像以前一样管，政府要转变管理思路，提高管理水平。”
以自贸试验区商事制度改革为例，体现了政府理念上由“全能政府”向“有限政府”转变。其中有一条是取消企业的年检制度，改为公示制度。企业应当在每年3月1日至6月30日通过市场主体信用信息公示系统向登记机关报送年检报告，并向社会公示。
“这就是一种事中事后监管思路。”沈桂龙分析，“企业要对公示的真实性负责，政府把监管重心放在后一阶段，如果企业存在申报不实、隐瞒真实情况或者虚假承诺的，将被要求限期改正，并将该企业纳入不良信用企业名单。”
与公示制度配套的是经营异常名录制度，将未按照期限公示年度报告或者通过登记住所无法取得联系等情况的企业摘入经营异常名录，通过自贸试验区的市场主体信用信息公示系统向社会公示。这两项制度在自贸试验区实践成熟后，已经在上海各个区复制推广。 政府让渡了一部分监管职能，承接者是谁？浦东的创新实践表明，仅仅靠政府一家的努力，是远远不够的。今后，“市场主体自律”“业界自治”“社会监督”和“政府监管”，将形成“四位一体”的综合监管格局，调动一切积极因素，做好自贸试验区的事中事后监管。
日前，上海市委、市政府决定在陆家嘴金融城开展体制改革试点，在全国率先实施“业界共治+法定机构”的公共治理架构。陆家嘴金融城对于业界自治的探索，发挥了行业主动性，推进了政府监管和业界自治的良性互动。
除了纳入更多的监管力量，政府自身的监管技能也在不断刷新。“互联网+政务”正是一种尝试，自贸试验区构筑的网上政务大厅、综合监管平台和公共信息服务平台三大基础设施，制度成果也已移植到全市范围。
2015年11月25日，上海自贸试验区公共信用信息服务平台上线运作。公共信用信息服务平台初步为社会信息记录与查询以及信用约束提供了可资借鉴的信息记录。目前平台已归集新区20多个部门的1000多万条信用信息。对失信主体在土地供应、招投标等方面依法依规予以限制或者禁止，形成“一处失信、处处受限”的效应。
2016年6月27日，上海自贸试验区的事中事后综合监管平台在全市率先上线运作。事中事后综合监管平台将原本分散在各部门监管信息有机整合到统一的监管信息平台上，实现了各领域综合监管信息的实时传递和无障碍交换。截至2016年9月5日，共有66家单位登录、使用该信息平台，累计登录量2638次，平台各项应用功能累计使用16384次。
2016年，浦东新区网上政务大厅正式对外运营，整合相关政府部门实行网上“一口受理”。目前，上海自贸试验区正在探索规划国土、环境保护、劳动人事、知识产权、卫生、统计、海关、检验检疫、工商、质检、公安、税务等政府管理部门信息互联互通共享，扩大“单一窗口”对外办公的范围。浦东先行先试的三大平台建设，为全市提供了可复制、可推广的模板。
“在转变政府职能、形成制度创新方面，上海一直走在前面。比如上海最早将‘三张清单’制度化，2015年4月，上海公布了‘浦东新区行政权利清单’及‘浦东新区行政责任清单’，加上国务院办公厅印发的2015版负面清单，上海自贸试验区便拥有了三张清单。还有，上海最先在国企改革进程中建立‘容错机制’。这些制度创新都有很强的复制推广意义。”沈桂龙表示。
科创中心的创新实践
当前，上海正在全力推进自贸试验区和科创中心建设两大国家战略。科创是上海制度创新的另一个苗圃。
如何用“看得见的手”配合“看不见的手”去配置科技资源？如何让科技成果对接市场、高效转化？如何让创新文化和创客精神成为全社会的DNA？这些都需要制度创新，才能让全社会创新活力源源不断地冒出来。
韩正指出，上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心，人才战略是根本，制度创新是关键。
“张江作为国家自主创新示范区，又是自贸试验区的一部分，‘双自联动’是上海作为多重国家战略叠加区的一项重要战略协同实践，创新企业利用制度创新能更好地开展科技活动。”沈桂龙表示。
药物上市许可持有人制度正是一项广受创业者点赞的制度创新。张江是国内顶尖的生物医药研发基地，新药研发数量居全国榜首，但新药生产批件连续数年为零。原因在于，以往生产批文只给制药企业，研发团队要拿到批文，必须自建厂房搞生产。很多团队不堪重负，只好将成果卖到国外，药品再高价进入国内。
解开困局的是2015年11月国务院的一纸文件，授权上海等十省市开展药品上市许可人制度试点，允许研发机构和科研人员以自己的名义将药品推向市场,取得文号后委托别人生产。这一制度创新，打破了我国实施40年的“上市许可”与“生产许可”捆绑的药品生产许可制度。
除了创新药物上市许可持有人制度以外，张江集成电路全产业链保税监管模式试点、生物医药便捷通关试点等制度创新也“立竿见影”，试点企业满意度较高。
上海要加快建设具有全球影响力的科技创新中心，激发创新动力和活力，核心是人才。如何吸引人才、留住人才？需要实施更具竞争力的人才集聚制度，建立更灵活的人才管理机制，上海在这方面也积累了不少制度创新的果实。
去年，上海在“人才20条”基础上又推出了30条细则。比如为了吸引科创人才扎根，上海对通过市场主体评价且符合一定条件的创业人才、创业投资管理运营人才、企业科技和技能人才、创新创业中介服务人才及其核心团队，居住证转办户口年限可由7年缩短为5至2年。
科创中心的建设需要外籍人才的加入，然而原本在沪外国留学生毕业后不能直接留沪工作，必须先回国积累工作经验。上海开展了在沪外国留学生毕业后直接留沪就业试点，对在上海地区高校取得硕士及以上学位且在上海自贸试验区、大张江园区就业的外国留学应届毕业生，可直接申办外国人就业手续和工作类居留证件。
此外，上海还为长期在沪工作外籍人才提供便利，对需要长期在沪工作的企业外籍法人代表、外籍高级管理人才以及掌握核心技术、关键技术的专业技术人才，经本市人社部门认定后，可优先办理2-5年有效期的《外国专家证》。
要做到产学研一体化，鼓励体制内的科研人员“下海”创业是个好的尝试，但面对未知的创业风险，科研人员难免顾虑重重。今后，上海将允许科研人员在职或离岗创业，也支持创新创业人才到高校科研院所兼职，实现科研人才双向流动。鼓励高校、科研院所等事业单位科研人员在履行所聘岗位职责的前提下，到企业兼职从事科技成果转化、技术攻关，所得收入由个人、单位协商分配。
科研人员创业有了“托底”保障，普通创业者也有安全网。2015年，张江推出国内首款真正意义上的“创业保障保险”——“科创E保”，聚焦于初创期的科技企业，打破传统保险产品局限，创造性地对企业创始人在创业过程中的费用提供保障，运用金融手段为有潜力的科技企业创始人保驾护航。
科创除了需要人，还需要钱，上海的一些实践创新正是聚焦于科创融资。近年来双创热情高涨，准许商业银行开展投贷联动业务的呼声在我国越来越高。2016年4月，中国银监会、科技部、中国人民银行联合发文，规定国家开发银行、中国银行、上海银行等10家银行为试点机构。上海张江成为首批试点地区，张江高新区管委会与其中的8家银行签约，为张江示范区的科技型、创新型企业提供投贷联动服务，解决这类企业融资难、融资贵问题。
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