破解城市病，中央开“药方”
阅读提示：大城市的生活要宜居，取决于城市空间是什么结构。单中心的结构，人口多，面积大，通勤时间长，生活质量就不容易搞好。一个超大城市只有从单中心变成多中心，实现人口和功能的合理布局，生活的舒适性才能提高。
记者｜应 琛
如果未来二三十年，中国实现了70%左右的城镇化，就意味着中国将有10亿人口成为城市居民。城市，将成为绝大多数人的家园。
近日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）发布，开篇第一句，便直接而准确地阐述了城市的属性：城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。
中央“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”的决心是坚定的。
去年底，中央城市工作会议时隔37年后再度召开，“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”，体现了中央对城市工作的高度重视；如今，作为中央城市工作会议配套文件的《意见》发布，提出了解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题的相关指导意见。
《意见》强调，务必清醒地看到，城市规划建设管理中还存在一些突出问题：城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。
一幅“十三五”乃至更长时间中国城市发展的“路线图”逐渐被勾勒出来。
农民工的“市民化”
正月十五过了，该出工了。这几乎是农民工市场最忙的时节，人们拖着大包小包来到城市，寻找新一年的希望。
有一部分人的脸上始终难觅笑意，年节时的喜庆早就不在了，焦虑和彷徨被刻在了每一个皱纹里。有老板来挑人了，头发花白的他们也冲上去，却很快被更年轻的求职者挤走，有时哪怕能挤进人群，却也往往难以被看上。
国家统计局2月29日发布2015年国民经济和社会发展统计公报。数据显示，2015年，全国农民工总量27747万人，比上年增长1.3%。其中，外出农民工16884万人，增长0.4%;本地农民工10863万人，增长2.7%。另据统计，50岁以上的高龄农民工已经超过4000万，比2010年增加了50.0%。而40岁以下的农民工数量却在逐年减少。
他们曾是第一代外来务工者，曾经心怀留在城市的梦想。农民工的身份是尴尬的：他们到底是农民还是工人？要说是农民，他们已经离开农村谋生；要说是工人，他们中只有极少数人能在城市里定居。当他们老了，问题开始显现：没有技术，力气也不如年轻人，经济进入新常态，产业结构转型，他们的未来在哪里？
华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏在接受《新民周刊》采访时表示，国际上并没有“城市病”这一说法，之所以说“城市病”，是因其比较通俗易懂。实际上，“城市病”就是城市问题，是工业革命后伴随着城市化的过程所产生的一系列问题。
中国城市化的基本特征是规模大、速度快。中国有13亿多人口，假设城市化水平每年提高1个百分点，就意味着每年1000多万人口进城，这样的规模必然与既有制度和城市容量产生冲突。
“中国城市化进程中出现的主要问题是进城农民工的问题，可以说这是中国‘城市病’的特殊性所在。”宁越敏表示，可从一个更大的视角来看农民工问题的产生原因，“中国的城市化背景不仅有中国自身的改革开放，也和全球化紧密联系在一起。经济全球化把发达国家劳动密集型产业向中国转移，由于市场在国外，这些产业大多布置在沿海地区，使沿海地区产生大量就业机会，但自身劳动力不足，因此需要中西部劳动力来进行补充。”
在全球化的背景下，资本的全球性流动导致中国劳动力的区域性流动，但宁越敏表示，这种流动受到中国城乡二元结构体制的束缚，主要表现在户口制度的约束，“大量的中西部农村劳动力进入沿海城市，他们尽管实现了职业转换和空间转换，但是社会身份仍是农村人口，没有发生变化，社会保障水平比较低，也无法在城市里落户。”
宁越敏将这种城市化称为“半城市化”，“为了解决这个问题，社会学界很早就提出农民工要市民化，不仅要同工同酬，还要有同等的社会保障。”
2014年颁布的《国家新型城镇化规划》提出人的城镇化，其要点就是进城农民工的市民化，换言之，就是要解决中国城市化进程中产生的这一特殊的“城市病”现象。
党的十八大也指出，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。而这些年，城乡一体化一直是中央一号文件持续关注的重要内容，今年也不例外。
今年的中央一号文件提出，“进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率”。
“事实上，从2012年以后，中央的各种文件里都强调了农民工市民化的问题。最近的中央城市工作会议之后，包括习近平主席的讲话，都在不断强调推行新型城镇化，要求除了个别的超级大城市以外，其他所有的城市都要放开进城农民的落户。”在宁越敏看来，最近的讲话和文件精神相比早两年更进一步，改革力度相当大，“这在制度上为进城农民工打开了一扇门，允许他们的自由流动和落户。”
随着相关方案的出台和落实，1亿非城镇户籍人口有望圆“城市梦”，这将释放出不少住房和消费需求，为消化房地产库存提供原动力。但让农民工在城市定居，不是简单地给农民工发一个户口簿，更重要的是要让他们能够享受到跟城镇居民同等的公共服务。要真正地打开城门，以包容的胸怀和积极的态度来接纳农民工，使其逐步、有序地转为城市居民，促进农民工实现体面的劳动和生活，即：进城有工作、上岗有培训、劳动有合同、参保有办法、报酬有保障、维权有渠道、住所有改善、子女有教育、生活有文化、发展有目标。
具体来看，在教育方面，我国各地将逐步把常住人口全部纳入区域教育发展规划，创造条件使所有符合当地政府规定条件的随迁子女顺利入学，接受良好的义务教育。同时，指导各地把专项奖励资金重点用于以接收随迁子女为主的公办学校和合格的民办学校，扩大公办学校的容量，鼓励社会力量办学；在医疗方面，全国的新农合信息系统正在逐步完善，定点医疗机构即时结报的工作和农民工新农合“一卡通”的试点工作在全国快速推进。
合理布局城市空间
不过，宁越敏坦言，农民工的问题是中国城镇化过程中产生的特殊问题，因为大多数国家并没有城乡户籍的二元化。英国是世界上第一个工业化国家，其城市问题的出现也最早。据说，恩格斯是国际上公认的最早关注城市社会问题的人，他在1845年出版的《英国工人阶级状况》一书反映随着工业革命，农村人口进入城市成为工人阶级以后面临的恶劣生活条件，而学术界对城市问题的最早关注也是城市低收入人群的居住问题。
“一个城市中，肯定会存在一部分低收入人群。福利国家对低收入群体会制定一个具体的标准，其人数大概占到城市总人口的25%-30%。他们的居住问题通常是由政府建设公租房来解决的。”宁越敏举例，在上海，为了解决低收入人群的居住问题，政府也建了很多大型的动迁小区。
这次的《意见》里也提出，要大力推进棚改安居。深化城镇住房制度改革，以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求。大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难。
但不是解决了居住，所有问题就解决了。“之后还要考验的是政府对低收入人群集中居住的管理能力。”宁越敏强调，大城市问题的复杂性就在这里，为了解决问题出台了很多政策，但这些政策在实施过程中还要注意其他一些问题，“例如，这些生活在郊区的人，需要就业、基本的公共服务和社会交往，那就需要建设配套的基础设施和服务设施。”
《意见》要求优先发展公共交通，以提高公共交通分担率为突破口，缓解城市交通压力。到2020年，超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上，大城市达到30%以上，中小城市达到20%以上。加强城市综合交通枢纽建设，促进不同运输方式和城市内外交通之间的顺畅衔接、便捷换乘，并扩大公共交通专用道的覆盖范围，实现中心城区公交站点500米内全覆盖。
“小到一个小区的管理，大到一个城市的布局，这些其实都是城市问题中的空间问题。”宁越敏说，像这次颇为关注的“逐步打开已建成住宅小区和单位大院”其实也涉及到空间问题。
正如《意见》提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。另外要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。
“为什么有人说北京是‘首堵’，就跟它的路网有关系。由于其主干道间距过长，主干道间缺乏次干道和支路，车辆就很容易聚集到主干道上。北京交通拥堵，就是缺乏由次干道和支路组成的毛细血管，无法有效分流车辆。”宁越敏进一步解释道，“根据文件要求，路网基配的比例将更合理。其实很早就有过这方面的设想，但由于阻力较大一直没能成功推行。现在如果要做，有些超级大盘是可以打通的，但如果是规模不大的小区，为了完善路网动拆小区内部住宅的话，就不具可操作性了。”
在宁越敏看来，打开住宅小区和单位大院的目的是解决交通路网布局问题，并非把“围墙”一拆了之。某些住宅小区内部道路公共化后，原来大的封闭小区可能分为若干个小区，这些小区出于安全起见还是可以保留围墙的。
比交通问题更高层次的就是城市整体布局，例如中心城和新城之间的关系。以前，城市建设存在盲目追求规模，“摊大饼”式的扩张的问题。而现在《意见》强调，城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。规划要坚决遏制领导干部随意干预城市规划现象“一任书记一座城，一个区长一个新区”——有多少城市规划被“翻烧饼”，规划完成之日便是落后之时；规划执行难，“纸上画画，墙上挂挂”……
宁越敏认为，大城市的生活要宜居，取决于城市空间是什么结构。单中心的结构，人口多，面积大，通勤时间长，生活质量就不容易搞好。一个超大城市只有从单中心变成多中心，实现人口和功能的合理布局，生活的舒适性才能提高。当然郊区的城市中心要有独立的城市功能，不能成为中心城区的附属物。
城市的空间边界，要靠政府的力量来控制，当然政府干预不等于只有行政命令，还要转化为市场手段。比如政府想把中心城区的人口向周边引导，那么简单控制中心城区的人口是不够的，而是郊区城市的公共服务设施要跟上。
“像北京或上海出现早晚潮汐式的人流交通，就是因为城市功能太集中在中心城区。上海这些年一直在发展多中心、着力建设城市副中心。”宁越敏说。
《意见》在这方面提出，要坚持共享发展理念，使人民群众在共建共享中有更多获得感。合理确定公共服务设施建设标准，加强社区服务场所建设，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。除了推动社区内公共设施向居民开放，还要合理规划建设广场、公园、步行道等公共活动空间，方便居民文体活动，促进居民交流。
《意见》还强调，强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。
从减少环境污染到城市防灾
除了上述提到的问题，宁越敏告诉记者，城市问题中还涉及到一个重要的问题就是：环境问题。
针对污水、大气的治理，《意见》认为，首先要强化城市污水治理，加快城市污水处理设施建设与改造，全面加强配套管网建设，提高城市污水收集处理能力。整治城市黑臭水体，强化城中村、老旧城区和城乡接合部污水截流、收集，抓紧治理城区污水横流、河湖水系污染严重的现象。
其次，是全面推进大气污染防治工作。加大城市工业源、面源、移动源污染综合治理力度，着力减少多污染物排放。加快调整城市能源结构，增加清洁能源供应。
而“搭积木式”造房子、流水线上“生产”房子，能减少建筑垃圾和扬尘污染的装配式建筑将在未来中国得到推广。《意见》提出，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。
据宁越敏介绍，装配式建筑的优点是建造速度快，受气候条件制约小，节约劳动力并可提高建筑质量，“建筑方式改革也是减少环境污染的一种方式。像上海的PM2.5的来源，有10%来自建筑业，如果通过构建方式，可以减少一定的扬尘，对提升空气质量也有一定的帮助。”
此外，针对垃圾围城的问题，《意见》提出了解决之道，即强化城市保洁工作，加强垃圾处理设施建设，统筹城乡垃圾处理处置。推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。通过限制过度包装，减少一次性制品使用，推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。
“但现在城市问题更加复杂，已不仅仅是污染的问题。”宁越敏认为，城市的防灾将变得尤为重要，“极端天气势必导致城市的灾害现象越来越多，这一点在过去的城市研究上是相对比较忽略的，过去比较偏重社会科学，而防灾涉及到自然科学和工程科学。”
对此，《意见》在保障城市安全方面提出了，要提高城市排涝系统建设标准，加快实施改造。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准，加大建设投入力度，加强设施运行管理。健全城市抗震、防洪、排涝、消防、交通、应对地质灾害应急指挥体系，完善城市生命通道系统，加强城市防灾避难场所建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。
与此同时，中央也在积极推进海绵城市的建设。《意见》写道，要充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，建设海绵城市，提升水源涵养能力，缓解雨洪内涝压力，促进水资源循环利用。
“通过海绵城市建设使得我们能够将一部分雨水储存起来。北京已经开始这方面的试点工作，在一些城市草坪底下建造蓄水装置，在暴雨时把雨水能够储存起来，在日常管理中，能将这些水再去进行浇灌。”宁越敏举例。
“这次的《意见》，可以说考虑得非常全面。但中央文件是一个指导性意见，各部委、各地区还要根据自己的情况再细化出台具体的措施。”宁越敏说。
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