“最严道交条例”， 管出最好交通
阅读提示：礼让是建设文明城市的应有之义。“车让人、人让车、车让车，人车之间的这种和谐生态，如何从法规的文本变成真正的亮点，还需要在道路交通管理的实践中进一步摸索。”
记者 | 王 煜
法律法规是行为的准则和保障，是保证城市良好交通秩序的利器。上海目前交通的拥堵情况，有一部分是源自地方性道路交通管理条例相对于实际问题的滞后。因此，《上海市道路交通管理条例》的修订，呈现制度与现实的碰撞，引起了社会各界的广泛关注。人们的期望是，可以依托这个号称“最严地方道交条例”的修订案，管出申城的最好交通。
迟到的修订
2016年7月底，上海市十四届人大常委会第三十一次会议听取了关于《上海市道路交通管理条例（修订草案）》的说明并解读，听取审议意见报告，完成了对《修订草案》的一审。
值得注意的是，按目前的《修订草案》版本，修订后的上海《条例》共八章78条，增加了交通规划与设施、停车管理和综合管理三章；相比原条例，此次修订新增或修改的条款内容达66条，超过了总条款数的80%。修改幅度和力度之大之广，在地方性法规修改中并不多见。
“这是一次迟到的修订。”上海市人民政府法律顾问、上海律师协会行政法业务研究委员会主任张鹏峰如此评论。《上海市道路交通管理条例》1997年颁布实施，随后在1999、2000、2001三年做了三次修改完善，但之后一直到这次修订之前，已经有15年的时间未曾修改过，尤其在2003年，国家《道路交通安全法》实施，并且于2007、2011年进行过两次修改，而上海的《条例》既未同步修订，也未随后跟进。实际上，当年上海《条例》制定的上位法依据之一的《人民警察法》早已修改，而另一上位法依据国务院《道路交通管理条例》也早已因国家《道交法》的出台而废止。
“这也是一次急需的修改”，张鹏峰说。上海作为超大型城市，车辆和行人的激增、物流行业的迅速发展，使得城市在道路交通方面出现了许多其他城市未出现的新问题。最明显的例子就是违法成本过低的悖论：按现行法律法规的处罚标准，在中心城区违法停车所受处罚的金额，还不如在附近正规停车场停一天的费用来的高，这样一来，司机干脆就故意把车辆随意占道停放，自创“马路停车场”。类似这样的问题，用注重全国普适性的国家《道交法》和国务院《道交法实施条例》难以破解，从而出现了“老办法”无法解决“新问题”的诸多困境。这也使得上海《条例》的修订显得十分迫切。
今年春季开始的上海交通大整治，是此次《条例》修订的重要促因。针对交通大整治，上海市委市政府主要领导多次要求：行动要补好城市交通的短板；并及时梳理分析一线执法过程中出现的突出问题，尽快修订相关地方法规，为一线执法队伍提供强有力的法律支撑，创造良好的法制环境。这次对法规的修订，也是对交通整治行动成果的固化。
在上海政法学院社会管理学院院长、中国城市发展研究会理事章友德看来，这次对《条例》的全面修订，表明城市管理者对道路交通管理的重要性有了新的认识，是地方立法真正从地方实际出发，适应时代发展要求的体现。
他认为，依法依规的有效管理，是解决特大城市“城市病”的关键手段之一，道路交通问题也不例外。
立法中的艰难创制
上海市人民政府副秘书长陈靖说：《条例》的修订的定位并不仅仅是对《道交法》及其实施条例的细化和补充，而是着眼于制定一部体现地方特色的、综合性的道路交通管理法规。作为深度参与此次立法过程的法律界专家，张鹏峰告诉《新民周刊》记者：超大城市现状使得上海的道路交通管理有着许多独特性，但地方立法却又有着一定权限限制，既要解决现实独特问题，又不能与普适性的上位法相抵触，这使得此次立法创制上的难度就非常大。“狭窄空间里闪展腾挪，真是螺蛳壳里做道场。”他感慨。
因此，本着地方性法规立法“不抵触、有特色、可操作”的定位，根据上海超大型城市的特点，借鉴兄弟省市立法经验，《修订草案》中进一步细化和补充了严格执法方面的规范。
例如，此次修订对公安机关实践中比较有效的设置禁停标志、标线的措施予以固化，同时明确临时停车行为规范。《修订草案》明确规定：对驾驶机动车未遵守交通标志、标线（“黄线”）指示停车的，按照违反交通标志、标线的规定处罚；对驾驶机动车在未施划黄线的路段未遵守临时停车规定的，对驾驶人直接予以处罚，而不是像以前那样必须先指出违法后劝离，劝离不成再处罚。
张鹏峰指出，像这种“先指出违法后劝离，劝离不成再处罚”的做法，是一种典型的柔性执法；但是，在过去的实践中，这种做法的弊端逐渐显露，使得交通违法者和交警屡次玩起了“猫捉老鼠”的游戏，让法律对违法行为的遏制作用大打折扣。从交通大整治的实践到《修订草案》的固化，这种从“柔性”到“严厉”的变化，许多市民可能一时很不适应；或者从大局上能够理解，但当落到自己头上，又感觉不平……张鹏峰认为：在保证文明执法的前提下，对交通违法的严厉，就是对公众生命安全的负责。
章友德也认为，《修订草案》较之原《条例》，在强化执行方面做了很大改进。最严道交条例能否管出最好交通，关键在于立法是否具有科学性，“良法是善治的前提”。他同时表示，良好的秩序不光是“严刑苛法”管出来的，也需要全体市民认识到守法的必要性，成为维护道路交通秩序的一员。因此《条例》不光是要注重对违法的处罚，还要加强对公众的教育和警示。
公众参与也在《修订草案》中予以明确。《修订草案》要求以政府部门为主导，加强基层治理，落实单位交通安全责任，引导社会公众积极参与，通过推广使用先进技术、信用信息归集和使用、广泛开展宣传教育等多种手段，推进道路交通协调发展。
具体制度包括：细化了车辆所属单位的主体责任；鼓励科技手段对交通管理的支撑，明确运用大数据、物联网等先进技术提升交通管理水平；鼓励社会公众参与交通治理，明确了交通违法行为视频举报制度等。此外，还明确了在部分交通管理事项决策过程中，应当听取公众意见，从而有利于增强道路管理措施的合理性和接受度。
除了《修订草案》本身，相关部门也同步制订了其他配套的政策和规定，共同促进道路交通状况的改善：
2016年6月19日出台的《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》，被认为是“史上最严的拍牌规定”，对购牌者提出了严格的要求，要求后者必须自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录。具体来说，累积记分达到12分的，驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为的，被处以暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留行政处罚的，都没有拍牌资格。此举也被认为一定程度上约束了交通违法行为。
此外，已于今年6月底开始实施的2016年上海商业车险费率改革要求，将保险费与交通违法挂钩。据了解，部分交通违法行为一经发生，就会使下一年保费上涨5%或10%，而无违章行为的“好司机”则会得到商业险打9折的奖励。
推进绿色交通理念
目前的《修订草案》中，将道路交通管理的基本原则确定为：上海道路交通管理应当适应超大型城市特点，坚持绿色交通理念，优先发展公共交通，合理配置道路资源；坚持动态交通和静态交通协调发展，完善交通基础设施，提高道路通行效率；坚持依法管理，严格查处道路违法行为，推进综合治理。
值得注意的是，绿色优先、公交优先的理念，被放进了管理基本原则靠前的位置，这也就是提升了行人、非机动车等慢行交通系统的地位。
章友德提出，立法要做到“心中有人”。要根据上海人口的结构、规模、年龄、性别等要素，用整体、系统、理性、法治、动态的思维来制定道路交通管理方案。“要确定道路交通政策是以车为主还是以人为主，以强势群体为主还是以弱势群体为主。”他提出，从年龄层次而言，上海已经进入深度老龄化，应该把路权还给老年人，而老年人属于慢行的、休闲的交通系统。同样属于慢行交通的还有自行车和其他行人，道路也应该向他们开放。还有残疾人专用道的问题，也是凸显城市包容性和人性关怀能否落实之处。
另外，《修订草案》中对“让行”做出了特别规定。包括：同方向行驶的右转弯机动车和左转弯非机动车，均被放行，通过路口时，左转弯非机动车优先通行；相对方向行驶的左转弯机动车和非机动车，均被放行，通过路口时非机动车优先通行；车辆在有交通信号控制的路口，遇放行信号，先予放行的车辆和行人优先通行；行人因无人行道或者人行道有障碍物，借用非机动车道、机动车道时，行人优先通行；道路交通安全法律、法规规定的其他让行规定。
“原来的交通礼仪上升为法定义务，道德倡导上升为法律要求，这种正面导向是明确的。”张鹏峰评论。
章友德表示，礼让是建设文明城市的应有之义。“车让人、人让车、车让车，人车之间的这种和谐生态，如何从法规的文本变成真正的亮点，还需要在道路交通管理的实践中进一步摸索。”
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